“镇级市”冲动

“镇级市”冲动

2010年，“镇级市”作为行政区划改革中的新名词进入公众视野。

由“镇级市”引发的强镇扩权话题很快引起了公众热议。“镇级市”究竟是一个什么概念？此次改革如何改？改什么？

“‘镇级市’的概念主要是让镇级政府承担起建设城市的职能，由镇级政府承担起县级管理的能力，推动城镇向城市转型。”作为强镇试点之一的龙港镇镇委书记林万乐在接受记者采访时表示。

远看龙港，近看龙港

从温州市区南下，不到1个小时的车程便来到了苍南县龙港镇。

车至龙港大道两侧，成片的工业园区，比肩而立的厂房一家挨着一家。汽车行驶在公路上，两旁与城市一样高耸的写字楼，随处可见的银行网点、星级宾馆和各类商场裹挟着的人流以及鳞次栉比的高层住宅区等无不昭示着龙港的繁荣。

远看有“中国印刷之城”之称的龙港镇，这完全是一座新兴的小城市。

“龙港一个镇的人口相当于温州洞头、文成、泰顺三个县人口的总和，而生产总值和财政收入分别是泰顺、文成两个县的两倍多。”副镇长方崇亮自豪地向观察记者说道。

目前龙港辖区面积83平方公里，建成区面积16平方公里，常住人口达28万多人，外来人口10万多人。2009年全镇实现工业总产值233.5亿元，相当于中西部的一个地级市。财政总收入9.47亿元，龙港一个镇的主要经济指标已占苍南县的半壁江山。

如果说温州人“敢为人先”的精神在浙江的改革进程中具有表率作用，那龙港人敢于在变革中求发展的创举同样令人瞩目。

当年的贫困小渔村，而今的现代化强镇。谁曾想到，短短26年的时间，龙港会在一片荒滩中崛起，以其惊人的建镇效率与速度，灵活的城镇化措施，发展成今天这般模样，成为温州模式里又一道独特的风景线。

如今，这座完全依靠民间经济力量建设起来的龙港镇，早已不能与往昔同日而语。曾有人称龙港是“温州的温州”，巧的是，温州位于浙江的南部，而龙港正位于温州的南部。

这里，任何一个看似很普通的行人，都可能拥有上千万甚至上亿元的财富。

可是在这些强大数据的背后，依然存在着城镇发展的隐忧。

走近龙港，与龙港经济实力不相称的城镇图景清晰地摆在了眼前。上下班高峰期的路口，私家车、出租车、人力三轮车，商贩、行人等争相抢道，狭窄的车道传出阵阵嘈杂的声音，交警、协警逐一指挥疏导，车辆人流才能缓缓前行。而在本就不宽的路两旁，货车、客车毫无秩序却又似理所当然地停靠在市场和商铺门口。

显然，“镇一级的行政体制已经不适应龙港经济和社会发展的需要。龙港陷入了上层建筑与经济基础不适应，城镇规模与管理体制不合拍的困境。”

虽然龙港镇俨然一副小城市的外貌，但其在行政格局上，依然只是个镇。

辉煌背后的困惑

市民陈先生是龙港当地一印刷企业的老板，他长年在外跑生意，去过很多城市，他和观察记者谈起了自己对于家乡的一些看法：龙港经济发达，消费水平高，在龙港生活条件还不错，但相比国内其他城市，龙港在城市建设方面实在落后太多。

“龙港的汽车每年以五六千辆的速度递增，可是道路缺乏规划，编制内的交警只有8人，难以应付经常性的堵车，老百姓花钱买辆车也开不动。”镇分管城建的曹庆植副镇长道出了城镇在基础设施建设方面的无奈。

经济实力与城市建设倒置，目前强镇的城市建设、机构设置已跟不上当地社会发展规模，城市发展和规划的落后似乎已成为制约各中心镇发展的同一病灶。2003年起，龙港镇的很多企业开始外迁，一些企业把研发中心和销售中心迁到了上海等地，更有甚者，整体搬迁离开了龙港。

龙港镇政府意识到了问题的严重性，“因为行政体制的制约，龙港最近几年发展的步伐相对于其他发展地区显得迟缓了一些。”龙港镇镇长王忠秀说：“龙港是镇级建制，实际上具备了一定的人口经济规模，但在行政执法权力上受到限制，不具备城市管理执法权。”

这就像龙港镇委书记林万乐说的那样：“看得见的管不着，管得着的看不见。”

镇综合管理大队教导员身处龙港城市管理一线，对于城市管理中出现的问题，教导员深有感触。他告诉观察记者，龙港镇镇域面积83平方公里，镇里镇外每天发生着无数“违章建筑”、“环境污染”等城市管理问题，县一级下设到镇机构的就那么几个人，而镇一级又没有执法权，出现问题只能上报上一级主管部门，一步步上报再下达，办事效率低下，实在是管不过来。

没有环境保护、村镇规划、审批处罚等方面的执法权，一些微小的问题也无法解决。像违法设摊这一类的“常事”，乡镇一级因囿于处罚权的空白而只能进行劝解和监督。

而更大的问题在于，镇一级没有独立的财权，直接导致乡镇公共基础设施及其他社会保障建设的严重滞后。

“2009年镇里财政收入达到9.47亿元，但最后拿到手的只有2.4亿元，其中用于城市维护的费用就需要2700万，8000万则用于日常运营，剩下可支配的收入少之又少。”方崇亮道出了镇级政府的资金压力，捉襟见肘的资金根本无力承担一个经济强镇的公共建设，更别说基础设施与经济发展实行配套机制了。

其实囿于体制束缚的龙港镇在户籍管理、行政司法、财税分配、项目审批、城市建设等各个领域都陷入了“小马拉大车”的困境，小马已拉不动龙港这辆大车。

向城市转身，向上要“权和钱”成为龙港这座强镇经济社会发展的必然诉求。

“镇级市”旋风

10月13日上午10点，龙港镇柳南路的龙港行政审批服务中心，一楼、二楼基本每个窗口都有来办事的群众，一些窗口还排起了队伍。37岁的陈先生正排在经济发展局窗口的队伍后面，等着申报公司的技改项目。

陈先生是龙港镇一家印刷工艺公司的项目管理主任，他这次来办技改项目的手续是做好了“长期”的心理准备的，他告诉观察记者，印刷行业的技改项目涉及资金补贴，程序比较复杂，少不了在龙港和灵溪（苍南县县城）间跑个几趟。

龙港经济发展局设在该中心的办事窗口的工作人员看过材料后说，“好了，等弄好了我们会通知你的。”

“这就好了？不用去县经贸局了？”陈先生奇怪了。

中心窗口的工作人员认真地回答：“以前要去，现在不用了，我们替你跑。”

两天后，10月15日星期五，陈先生接到了龙港行政审批服务中心的电话：“办好了，过来取吧。”陈先生有些不敢相信，“以前办审批项目，一点点事情都要往灵溪跑，而每次从龙港到灵溪开车起码要半个小时，还要报市里批，一个项目经办要很多程序，而且去了还不一定能找到工作人员。时间浪费了不说，事情还办不成功，公司的业务还被耽误了，现在倒好，家门口就可以办审批项目了。”

陈先生的轻松和龙港的“镇级市”改革政策有着直接关系。

2009年6月底，温州市政府出台了《关于推进强镇扩权改革的意见》，强镇扩权系统工程全面启动。一时，这座以民营经济著称的城市再次成为全国上下高度关注的焦点。

2010年2月22日，温州市委常委举行强镇党委书记座谈会。时任温州市委书记、市人大常委会主任邵占维在会上指出，开展强镇扩权试点，加快强镇转型升级是温州市的一个重要战略任务，温州将着力解决强镇责大权小的突出问题，努力把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇5个试点强镇建设成为“镇级市”。

一场“镇级市”旋风，再次把温州的中心镇推上了舆论关注的顶峰。

龙港镇一位居民告诉观察记者，当时“镇级市”刚提出，龙港当地每平方米商品房至少上涨了20%以上，现在龙港房子均价为每平方米1.6万。

决策者们怎么都没有想到他们研究1年多的方案在提出时会引起如此大的关注，但是，在政府提出建设“镇级市”的思路后，一些县、市及相关镇的干部在认识上陷入了一个误区：强镇扩权就是“镇改市”，就是增加编制、增加人员，就是升格行政级别。

“‘镇级市’并不是从行政层级上要求建立镇级市，而是从规划起点、建设标准、管理水平等方面以城市的标准要求城镇建设。”龙港镇委委员金珍敏一手参与了“镇级市”的提案，对“镇级市”的建设有比较透彻的理解。

温州市委、市政府的改革思路是，把强镇建设成为“镇级城市”，使它们的城市规模、城市设施、产业结构要达到城市化水准，它们的教育、科技、文化、卫生、体育设施等社会事业的各项指标也要接近城市化标准。

温州的《强镇扩权》文件指出，县(市)派驻强镇的机构要建立分局，分局正职由县(市)部门领导兼任或明确为副科级。在权限方面，实行分局审批、县局备案。

作为省内首个镇级行政审批服务中心—龙港行政审批中心，目前已有县发改、经贸、国土、公安等25家县级政府职能分局入驻，主要涉及相关基本建设、市场准入和便民服务等审批事项。

行政审批服务中心的执行主任谢东共告诉观察记者，中心自今年1月20日正式对外开放以来，日均办理450多件，其中70%以上的行政审批事项原先要到县里才能办理。

对于龙港审批服务中心的成立，方崇亮的解释是，想要企业发展，首先就要给企业发展提供服务平台。

按规定，服务中心的职能包括投资项目的核准、备案；政府性投资项目建议书、可行性研究报告、初步设计的审批；工业性项目的核准、备案；外商投资企业合同章程的审批、批准证书的颁发；落实有关规划、建设、土地等并联审批事项的受理、抄告、催办、汇总和指导协调，承办部门负责所涉及项目的审批(上报)和反馈以及各项收费服务等等。

对于权限范围内的事，中心可以直接办理，非授权职能范围内的事，则统一受理，负责代办，提供“一条龙”服务。这样一来，企业不出镇就能办成事，效率大为提高。

“镇级市”改革，首先面临的是扩权—扩大镇一级政府的经济社会管理权限。行政审批中心的成立便是“镇级市”改革中扩权的重要一环。

面对过去“看得见，管不着”和“责大权小”等责权脱节难题，此轮改革将升格组建城镇管理综合执法大队。将原执法中队升格为执法大队，大队的法律职权也由县（市）各有关部门分别授权、委托。由该大队全权负责城镇综合性管理，统一行使镇辖区内市容市貌、园林绿化、市政工程和公用事业等方面的监督执法和社会事务管理工作。

《强镇扩权》文件还指出：5大强镇的镇委书记，任所在县（市）委常委。镇长为副县长级，列席县（市）政府常务会议。规划建设、国土、财政、地税、国税、质监、环保、公安、工商等各分局正职由县（市）职能部门副职领导兼任或为副科级。

同时内容还包括了人事权的部分下放。县（市）属部门驻镇分局的正职人事任命须书面征得镇党委的同意。镇委、镇政府对驻镇部门主要领导实行年度评议，评议结果作为县（市）对部门年度考核的重要依据。

这样一来，在不涉及行政区划层级调整的情况下，一部分属于县市的经济社会管理权赋予镇一级政府，党政一把手的升级，又让他们在协调工作中有更多的话语权。

“龙港迎来了新一轮发展机遇。”林万乐说，“虽然目前对镇政府来说，获得的权力并不多，但也是进步的开始。”

据了解，龙港镇要求苍南县下放88项权力，但批复通过的只有4 9项，镇里得到的权力仅有8项，权力仍集中在分局和行政审批服务中心。

“镇级市”本质上是农村城市化的一种推进方式，这是在当前国家行政体制条件下，避开行政区划难题，由镇级政府去建设、管理和经营超大强镇，促进强镇发展方式转变，提升强镇小城市功能的一种选择。

扩权仍在进行中

“我们要早日争取建立龙港市！”龙港镇镇长王忠秀在年初接受媒体采访时曾强烈表示。

而早在1996年，国家11个部委联合印发《小城镇综合改革试点指导意见》，龙港成为在列的五十七个试点城镇之一。

龙港镇首次拥有了自己的小金库和县里“委托授权”的部分管理权限。“那时是镇里拥有权限和运作最宽松的黄金时期。”龙港镇某老干部说，“我们无比怀念‘八颗大印一把抓’的年代。”目前，龙港的高楼大厦，很大一部分是那时建造的。

就在那年，以龙港镇第一任书记陈定模和一些离退休干部前台出力，企业家幕后出资的“龙港建市促进会”成立。该协会从龙港各个企业、村委会筹集了30多万元资金作为活动经费，以龙港与对岸鳌江镇合并组建副地级城市为活动目标。该协会组织了张贴标语、集体上访等行动。但很快，在当时的温州市领导的直接干预下，这个协会解散了。

“1992年，龙港被温州市定位为城乡一体化发展实验区，实验区对龙港镇政府的机构设置进行了城市化的改造。县里几个主要部门都在龙港镇设立了分局。”时任常务副镇长的汤宝林告诉观察记者：“当时镇内的事务，镇政府办公会解决了一切问题，定下的就是最终决定，只需拿到县里去，由分管的副县长无责任签字。”

温州的强镇扩权改革，始于十多年前。

而这一次的改革也并不新鲜，扩权，乃顺势而为。

扩权已经不仅仅停留在冲动和呼吁，实际上龙港的政、商两届从上世纪90年代就已经开始了悄悄的探索，谋求行政机构的升级来支撑城镇未来的建设，实现更好的发展。

一直以来，龙港要求权利下放的呼声尤为强烈。而一转眼，温州市为推进强镇扩权，给龙港戴了一顶“镇级市”的帽子，这显然不是龙港的预期，而龙港却答应了。

此次“镇级市”改革，权利又能否落到实处呢？

谈起龙港的发展，几位镇领导均表示，在不久的未来，龙港将出现国际生活城、文化休闲广场等新型商业形态，随着商业综合体的形成，龙港的城市化建设脚步将进一步加快。

而提及“扩权”，在镇领导原本充满信心的眼神里却隐隐透出了担忧，“从产业结构到新农村建设，处处都需要钱，如果财政没有到位就谈不上‘强镇扩权’，县里的权力不大，镇里的权力就更有限了。”

远景犹在眼前，而问题却不期而至。

“现在下放的权利在分局比较多，镇里实际得到的权利还很少，而且镇里的权利没有得到保障，一旦县里财政出现问题或者领导班子产生变动，他们就很有可能把权利收回来，没有一套完整的监督和保障机制，很多问题都还不好说。”龙港镇一位干部坦言。

同时，由于长期以来镇一级职能存在部门不健全等问题，有些权利放下来，镇里还不一定具备执行能力。

于是有人担忧，温州的“镇级市”改革究竟能走多远？

“相较于前几轮，温州市此轮改革对试点镇提出了更为具体的发展要求。”温州市发改委一位人士表示，改革将按照统筹城乡发展思路，力争到2012年，扩权强镇均建成比较完善的城镇基础设施体系，地区生产总值年均增长15%以上，财政总收入年均增长15%以上，“三产”在地区生产总值的比重每年提高0.6个百分点以上。

此次改革中，“药方”中加入了新“药材”，扩权不是简单的放权。方案提出建立龙港镇综合管理执法大队、行政审批服务中心、土地储备中心和公共资源交易中心。如果后两个中心能着实发挥作用，将使龙港镇的发展规划、土地出让、交易使用的实际权力真正下放到镇里。

2010年10月，“强镇扩权”启动已经大半年了，正值省里召开浙江省中心镇发展改革暨小城市培育试点工作会议，但土地储备中心和公共资源交易中心还未在龙港建立。而究其原因，有关部门解释说，人员编制有限，县里有一套班子，如果镇里再建一套班制，人员存在很大问题。

所谓“镇级市”，在曾任龙港镇长、书记的汤宝林看来，不过是个“昵称”，在现有的行政体制束缚下，龙港的惟一选择只能在镇的功能上继续推进城市管理，比如在规划上按照城市的规模进行设计，而不可能突破当下的行政治理框架。

“如果县（市）本身权力和实力都不够大,强镇扩权又怎能到位？”林万乐表示。

而相比于眼前强镇扩权的有限推进，龙港也正在制订新的十年规划，龙港的各项建设也在有序进行中，而龙港的目标是发展成鳌江流域中心城市。

龙港镇扩权试点，使经济强镇向现代城市迈进了一步。龙港的“强镇扩权”已经启动，而效果最终如何，目前我们还不得而知。我们相信在锐意改革、扎实推进、各方磨合之后，强镇必会实现一个华丽的转身。

强镇走向现代化城市的步伐不会停止。