构建“大调解”格局

文/辛忠波 夏盛军

构建“大调解”格局

文/辛忠波 夏盛军

以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解相衔接，构建调解工作大格局。这是自去年以来，上海市逐步深入推进的一项政府工程和民意工程。

以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解相衔接，构建调解工作大格局。这是自去年以来，为进一步化解社会矛盾，促进和谐社会建设发展，上海市逐步深入推进的一项政府工程和民意工程。

由此，一场场现场推进会、基层座谈会在“大调解”的课题下紧锣密鼓地召开。如何做好工、青、妇组织参与大调解？如何让律师队伍也能发挥专业优势参与大调解？如何在人民法院的主持下做好诉调对接工作？结合组织学习枫桥经验，专题会对“大调解”工作有机结合和良性互动做了深入的探讨和推动。

完善“大调解”体系

为了充分发挥基层司法所作为社区调解的指导者、调解队伍的组织者、大调解工作的基本操作平台和秘书机构的功能，理顺司法所管理体制，上海市18个区县223个司法所，确立了以区（县）司法局管理为主的管理体制，机构独立、编制单列、职能强化、管理规范。为加强司法所规范化建设和人员队伍建设，各所均配强相应的政法干部和文职人员。

目前，上海市以“人民调解工作室”建设为抓手，配齐配强专职人民调解员，形成了覆盖全市的人民调解网络。

如全市各人民调解组织共有专职人民调解员8013名，部分区县在居村委普遍设立了“人民调解工作站”。这种以政府购买服务形式的人民调解工作室，设立了“首席人民调解员”制度，化解了社会矛盾，解决了群众困难；

又如，全市普遍建立了“律师调解人才库”、“人民调解志愿者库”， 有关部门组织志愿者参与社区调解工作，壮大调解志愿者队伍……

2009年11月，上海市综治办、信访办、高院、公安局、司法局、财政局、人力资源社会保障局、市总工会、团市委、市妇联十家单位联合发文《关于加快构建基层大调解工作格局的意见》，该《意见》成为指导本市构建基层大调解格局的重要文件，并被纳入上海社会建设专题调研成果之中。

协同配合加强衔接

人民调解、行政调解和司法调解的衔接，既有利于矛盾纠纷的排摸和化解，有利于构建和谐稳定的社会环境，同时也提供了便民利民的工作条件，成为为民服务的有效途径。

它主要体现在三个方面：一是通过诉调对接，实现人民调解与司法调解衔接；二是通过开展人民调解信访代理工作，实现人民调解与信访工作对接；三是通过治安案件和轻伤害案件的委托人民调解工作，实现了人民调解与公安机关工作对接。

具体来说，全市法院系统以诉调中心建设为载体，实现诉调主体交接、程序衔接、效力对接的效果，使调解效力能够得到司法的及时确认，调解不成能够得到司法的及时裁判。

以法院诉前调解方式结案的争议，一方面可以为当事人减少诉讼费用，同时其调解协议书具有同法院判决书相同的效力，消除了调解后履行不力的忧虑；

同时，诉调对接中心的调解人员大都是法院退休的老法官，有着丰富的法律功底和案件审理、调解经验，这样，即发挥发挥了退休法官的法律与经验优势，同时也能为当事人提供更好的服务。

2009年，全市共开展民事纠纷诉前调解59714件，占基层民事收案数的33.4%。调解成功53469件，调解成功率为89.5%。各法院还积极开展行业联动调解机制工作，探索建立了一系列专业调解组织，发挥自身专业优势，取得了良好效果。

信访部门积极推广设立“人民调解信访代理工作室”，并向下延伸至村（居）委会，建立“人民调解信访代理工作站”，并积极借助社会团体和群众自治组织的力量，担任代理信息员，采用代理访、陪同访等方式，方便群众反映利益诉求。

另外，各个街镇充分发挥“司法、信访综合服务窗口”的作用，进一步推动整合基层综治、信访、司法和调解等各种资源，在窗口设有信访接待室、法律咨询室、律师接待室等专门接待、服务群众的场所，并建立“一口受理、归口办理、多口协调、并口反馈”的工作机制，把握好接待、解释、宣传、调处四个环节，实现咨询调解结合、调解代理结合的工作模式，以达便民利民效果。

2009年全市“司法、信访综合服务窗口”接受法律咨询9.9万余件、13.66万余人次，直接受理矛盾纠纷14070件，成功调处11.37万余件，受理来信来访6.59万余件，办结5.82万余件。

公安机关扎实深入地推进社区和农村警务工作，积极整合资源，增进警社协作，尤其是强化了与基层司法力量的协作、沟通，着力于解决好各类矛盾纠纷的“联调”问题，通过推行轻伤害案件和治安案件委托人民调解工作，推动调处工作由单一调解向多调联动转变。市公安局、司法局制定《关于治安案件委托人民调解若干意见》，公安机关对于情节较轻的、因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，根据当事人申请委托人民调解委员会进行调解，经调解达成协议并履行的，公安机关对违反治安管理行为人不予处罚。

2009年全市人民调解组织共接受委托调解治安案件5287件，成功5226件，成功率98.8%。共接受委托调解轻伤害案件2877件，共调解成功2786件，成功率96.8%。

化解疑难复杂矛盾

2008年1月3日，一名85岁的患者因左臀部肿痛，到某医院伤科就诊，拍摄左股骨和骨盆X光片显示未见明显异常。其后老人又去另外医院急诊，诊断为“左股骨颈头下骨折，断端移位”。事后患者外甥以医院漏诊为由，多次到市政府、市卫生局、新区政府上访。医调委受理此案后，认真分析研究，实事求是地找出了医院的不足之处，并多次与医院协调，反复与患者及亲属沟通。考虑到患者是一名高龄孤老，医调委提出了双方都能接受的补偿额度，并于8月28日医调委启动当日下午签署了人民调解协议书，补偿款当日就交到了老人手中。

自2006年起，部分医疗资源集中的区组建了由法律、医学专业人员组成的医患纠纷人民调解委员会，为调处本地区医疗机构与患者在就医过程中发生的纠纷提供公益性服务。医调委的建立有效弥补了患者医疗信息不对称、法律知识不足等缺陷，在患者和医方搭建了平等协商的平台，构建了医患纠纷化解的绿色通道，取得了较好的社会效果。

在涉及未成年人、妇女、劳动、消费者权益、交通事故、医疗事故等特定主体、特定行业的矛盾纠纷中，如何注重发挥工、青、妇等组织、交通管理等行政部门和消保委等特定行业协会的作用，是合力化解一些行业性、专业性强的矛盾纠纷的关键。为此，上海市先后建立了医疗纠纷、劳动争议、物业纠纷人民调解委员会等专业调解组织，对化解医患纠纷、劳动争议、房地物业纠纷等社会热点、难点矛盾起到了非常重要的作用。

据统计，2009年全市各级人民调解组织共受理医患纠纷737件，调解成功580件，调解成功率为 78.7%，涉及赔偿金额共计1553万元。受理房地物业纠纷11799件，调解成功10895件，调解成功率为92.3%，涉及赔偿金额3613万元。受理交通事故损害赔偿纠纷11749件，调解成功11028件，调解成功率为93.9%，涉及赔偿金额19752万元。受理劳动争议22020件，调解成功17491件，涉及赔偿金额共计9708万元。

发挥律师的专业优势

目前，上海律师队伍化解矛盾内容不断深化、领域不断扩大，已经从一般性的信访咨询、局部解决个案矛盾，到参加市委市政府工作组，在矛盾最突出、最敏感的地方化解矛盾。由律师事务所与居（村）委签约对口服务已达到全覆盖。2009年以来，律师共参与调处矛盾纠纷6668件。

2008年4月30日，上海某木业有限公司在没有任何动员或通知的情况下突然在工厂大门口张贴通告，称公司因生产业务调整，从2008年5月1日起关闭其在浦东新区高东镇的工厂，全部加工生产车间均迁址嘉定区马陆工业区，要求全部员工无条件到嘉定工厂上班，不愿到马陆上班的按自动辞职处理。该通告引起员工的轩然大波，公司的浦东工厂共有140多名员工，其中127名员工表示因为妻儿在浦东工作上学、交通生活不便、职务和待遇降低等因素不愿意到马陆工厂上班，向单位要求支付经济补偿金、拖欠的社保金和加班工资并终止劳动合同，但单位拒绝支付工人加班工资，仅愿意支付4月份工资。由于公司没有提前与浦东工厂的员工协商，没有提前一个月通知，公司与员工在经济补偿问题上分歧较大，双方无法达成一致意见。公司公告后对员工采取冷处理的态度，公司负责人不与员工代表协商，并声称5月10日起停水、停电、停止供养住宿，员工等于没有工资收入，工人情绪非常激动，矛盾一触即发。2008年5月4日，诚谊律师事务所韩明志律师受浦东新区法律援助中心指派，协助浦东新区高东镇司法所处理此纠纷，并义务为员工申请劳动仲裁。经过律师的努力，6月6日，所有员工均全部拿到相应的经济补偿，事情得到妥善的解决。整个事件得到顺利解决。

用专业服务社会，用专业化解矛盾。上海市律师协会积极组织律师参与各级党委政府的接待群众来访工作，设立律师值班窗口，为来访群众提供法律服务；律师参与调解信访突出矛盾，发挥律师的法律专业优势，对信访矛盾积案逐案出具法律意见书，帮助信访人理解法律、依法维权，将化解矛盾的阵地前移。

编辑：靳伟华 jinweihua1014@sohu.com