论WTO《农业协定》的不平衡性及其改革

何 菲

摘要：WTO《农业协定》虽然在表面上给予了发展中国家特殊的待遇，但其条款实质上仍在很多方面表现出对于发达国家与发展中国家的不平衡性。并且，从发达国家对协定的履行情况来看，其并未实质履行对协定的承诺。而同时，《农业协定》的实施却对发展中国家产生了很多不利影响。因此，对农业谈判的改革应从弥补《农业协定》的不平衡、保护发展中国家的利益出发，应能有效地、迅速地降低发达国家的保护，特殊、区别对待必须对发展中国家有实际效果，且须立即到位。

关键词：《农业协定》；不平衡性；国内支持；出口补贴；改革

一、引言

尽管1995年开始实施的WTO《农业协定》已将世界农业生产与贸易置于多边贸易规则的控制之下，但其条款的本质及实施方式却对发达国家与发展中国家产生了不同的影响。《农业协定》在很多方面都是不平衡的：发达国家总体上已有很高的农业补贴水平却只承诺轻微地降低而大多数发展中国家先前就维持很低的补贴水平却不能增加，且不能免除减让。这使得得到大量补贴的发达国家农产品充斥市场，发展中国家小农民的生计却大受打击。作为发展中国家，是否只能坐视这种现象呢?本文将通过分析《农业协定》不平衡的体现及发达国家补贴的特点，从保护发展中国家利益出发对农业谈判的改革提出建议。

二、WTO《农业协定》的特点

1.《农业协定》概述

1995年1月1日WTO《农业协定》(Agreement onAgriculture，本文所称的“协定”即指该协定。)正式开始实施，将世界农业生产和贸易纳入了多边贸易规则的控制之下。《农业协定》前言中写道：“忆及它们在乌拉圭回合中期审评时所议定的长期目标是‘建立一个公平的、以市场为导向的农产品贸易体制，并应通过支持和保护承诺的谈判及建立增强的和更行之有效的GATT规则和纪律发动改革进程”；“注意到应以公平的方式在所有成员之间作出改革计划下的承诺，并注意到非贸易关注，包括粮食安全和保护环境的需要，注意到各方一致同意发展中国家的特殊和差别待遇是谈判的组成部分，同时考虑改革计划的实施可能对最不发达国家和粮食净进口发展中国家产生的消极影响”。可见人们预期《农业协定》将在农业领域开创一个自由贸易的新时代，因为时至今日，农业已不像在1947年《关贸总协定》时代那样实际上脱离多边贸易体制的管制了。而且，从上述前言可以看出，《农业协定》的美好初衷是要寻求发达国家与发展中国家之间的利益平衡点。

但是正如本文后面将要论述的那样，《农业协定》在很多方面都是不平衡的，其条款的本质及实施方式对发达国家与发展中国家产生了不同的影响。它使发达国家可以继续维持高度保护而众多发展中国家却不得不接受自由化它使得到大量补贴的发达国家农产品充斥市场，而发展中国家的农民却面临着严重且具有破坏力的竞争，面临着人为造成的廉价进口农产品的竞争。

2.《农业协定》的有关承诺

《农业协定》的有关承诺主要分为三类：

(1)市场准入

所有成员方必须取消数量限制和关税壁垒，以关税代之。成员方还必须减少关税：1995-2000年的六年中发达国家成员应将其所有农产品的关税平均降低36％，任何一种农产品的关税最少要削减15％发展中国家成员所有农产品的关税应平均降低24％，任何一种农产品的关税最少要削减10％；最不发达国家成员被要求约束其全部农业关税，但不承担关税减让。

(2)国内支持

国内支持政策分为三类：

①黄箱政策(Amber Box PoHcies)，即可能导致贸易扭曲并对生产造成影响的措施，如投入补贴、价格支持；

②绿箱政策(Green Box PoUcies)，即对生产不会造成影响的措施，如调研支持、营销协助；

③蓝箱政策(Blue Box PoHdes)，即诸如直接支付给农民用于补偿其因工程而致生产受限之类的措施。

“黄箱”政策补贴用综合支持量(Aggregate Measure 0fSupport，简称AMS)进行衡量并应予减让。限度内的补贴(发达国家成员农业生产总值的5％，发展中国家成员为10％)可免除减让。超过此水平的补贴发达国家成员须在1986-88年综合支持量的基础上减少20％(1995-2000六年内)，发展中国家成员须减少13％(1995-2004十年内)，最不发达国家成员如果有综合总量支持一定要对其加以约束，但不要求削减。

(3)出口补贴

发达国家成员应在实施期内(1995-2000六年)将直接出口补贴在1986-88年平均综合支持量的基础上，从出口补贴金额和补贴产品数量上分别削减36％和21％，其中实施期第1年必须削减6％的补贴金额和3，5％的补贴产品数量。发展中国家成员应在实施期内(1995-2004十年)将直接出口补贴从出口补贴金额和补贴产品数量上分别削减24％和14％。最不发达国家成员免于削减。

以上表明发展中国家同发达国家一样收到开放农业的相同约束，唯一的让步只是减少率低一点，时间表稍长一点。最不发达国家不必减少关税或补贴，但也不可提高其水平。

3.《农业协定》中不平衡的体现

《农业协定》不平衡的本质在于其对发达国家有利，对发展中国家不利。其允许发达国家增加国内支持而不是减少(因为发达国家某种程度上可实质上继续其扭曲的农业贸易，甚至是加重扭曲，这点本文将在第二部分继续论述)，使其能实质上继续采用出口补贴并在进口增长时为当地农民体提供特殊保护，降低国内价格。但另一方面，发展中国家的国内支持却不能超过最低减让标准(某些极有限的目的除外)，不能对当地农民提供出口补贴和特殊保护。

下面本文就分析《农业协议》中不平衡的具体表现：

(1)不平衡首先表现在国内支持上

使用高标准国内补贴的发达国家可在六年实施期后继续采用高达基础水平80％的补贴。比较而言，大多数发展中国家(极少数例外)由于资源缺乏，极少或基本没有补贴，现在也被禁止使用超过最低减让标准的补贴(农业总值的10％)，一些极其有限的范围除外。此外，可免除减让的补贴也大都被发达国家所采用。这些国家将其须减让的补贴减到80％的同时却在增加免于减让的补贴，结果发达国家现在的国内支持总量与1986-88年的基础水平相比反而有所增加。例如：1999-2001年与基期1986-88年的情况相比，欧盟的生产者支持(PSE)的绝对水平(按美元计算)没有下降，并且略有上升，由937亿美元增加到993亿美元，上升了6％。虽然一般的看法是，承担了综合支持量义务的国家已经满足了农业协定的要求，对某些政策亦进行了调整，宣称发达国家的此类补贴没有扭曲贸易，因此可免除减让。但这种补贴很明显地让当地农民的销售价比没有补贴要低，所以事实上也是扭曲了贸易。

发展中国家可免除减让的补贴主要局限在四方面：给予贫困农民的投入补贴、土地改良补贴、对生产者提供支持以鼓励不生

产违禁麻醉作物的补贴和贫困生产者的粮食援助补贴。范围十分有限，几乎只有五六个发展中国家采用了此类补贴。并且，免除减让且大多被发达国家所采用的补贴(附录2之补贴)在世界贸易组织内可免受制裁，不受反倾销税或正常争端解决的约束。但，免除减让且常被发展中国家所采用的补贴却没有此种待遇。

(2)不平衡也表现在出口补贴上

关于出口补贴，发达国家6年后仍可保留其预算分配的64％、补贴总数量的79％。而发展中国家除极少数情况外，过去基本都没有采用出口补贴。原先没有采用补贴的发展中国家现被禁止采用，原先采用了几乎没有多大意义的补贴的发展中国家现也必须减少补贴比率。

(3)不平衡还表现在特别保障条款的操作上

进口中采用了非关税壁垒或数量限制的国家须取消这类措施，并将其转换为等额的关税。对产品采用了此种关税的国家可使用特别保障条款，这样他们就可在进口超过一定限制或价格降到一定水平时保护当地农民。而没有实行此种关税的国家则没有“特别保障”的权利。过去发展中国家除个别外几乎都没有任何的非关税壁垒，因此没有可以转换为关税的，所以这对他们来说是不公平的。结果就是采取贸易扭曲做法的发达国家可以保护其本地的农民，而没有此种行为的发展中国家却不能为当地的农民提供特殊保护。

(4)不平衡的其他表现

如再考虑农业一般保障条款使用的局限性，协定中的不平衡和不平等显得更加严重。采用一般保障条款的一个必要条件是对国内生产造成伤害或威胁，但由于发展中国家的农民都分散在国家的各个角落，因此很难在农业生产中找到证明。

除补贴和保护等具体问题外，协定还有一个基本问题，那就是协定假定农业的生产和贸易是以商业为基础进行的。但在大多数发展中国家农业不是按商业运作，相反主要是小型农场和农户的形式。大多数农民从事农业并非出于商业因素，而是因为土地的世代拥有，除此之外他们没有别的生计来源。如果让这样的农民去面对国际竞争，他们当然会失败。这会导致大规模的失业和农村经济崩溃，而大多数的发展中国家还是几乎全部以农业为基础的。

三、发达国家对《农业协定》的履行

1.发达国家实质上没有履行减让保护和支持水平的承诺

《农业协定》实施多年后，两个主要问题开始暴露：首先，发达国家没有履行他们的承诺(至少从精神上讲)；其次，发展中国家因第一个问题或其自身履行了承诺而遇到严重问题。这里先讨论第一个问题。

《农业协定》本应约束发达国家的高度保护，并给发展中国家在市场准入上提供实质性的便利，因为后者在农产品上相对有优势。但事实上，发达国家在减少农业保护和补贴上却几乎没有什么进展。

(1)对于发展中国家有利的高关税只是轻微地降低了

协定实施第一年，美国的高峰关税非常高(糖244％，花生174％)，欧共体(牛肉213％，小麦168％)，日本(小麦353％)，加拿大(牛油360％，鸡蛋236％)。根据协定，发达国家只需在2000年末将关税平均降低36％，所以一些产品的税率仍然很高。

(2)国内支持有所增长而非减少

虽然人们预想协定将使农业国内支持减少，但事实上这类支持总体却呈上升趋势。协定规定发达国家应减少综合支持量，但只有一些类型的补贴降到了综合支持量之下，两类补贴还可免除减让。发达国家在减少综合支持量的同时也在大大增加免除减让补贴，从而抵消综合支持量的减让，最终导致国内支持水平总体上升。根据经济合作与发展组织(OECD)的资料，所有发达国家的生产者补贴等值(PSE)从基础时期的2470亿美元增加到1998年的2740亿美元(欧共体从996亿美元增加到1298亿美元，美国从414亿美元增加到469亿美元)。

如前所述，更具讽刺意味的是，比较而言大多数发展中国家先前很少或几乎没有国内或出口补贴，现在协定却禁止其在将来采用或提高这类补贴。发达国家本来就有高度的国内支持现在却能保留大部分的补贴(事实上，由于协定的漏洞，这种保护还加强了)，而发展中国家本来的补贴很少或没有却被禁止将保护水平提高到最低减让水平之上，这显然是极不平衡的。

(3)出口补贴仍然很高

关于出口补贴，协定规定发达国家将预算费用降低36％，获补贴的出口数量减少21％，以1986-88的年平均水平为基础，在1995-2000年内完成减让。但即使到2000年以后，其出口补贴仍可达基础水平的64％。

2.发达国家虽然转换了补贴的种类，但仍起到保护的效果

(1)发展中国家补贴种类的转换

如前所述，协定将国内支持措施分为三类：“扭曲市场”的措施(黄箱政策)必须受到约束且须减让，对市场扭曲少或没有扭曲的补贴(蓝箱和绿箱政策)不但不受约束或无须减让，事实上还可无限制的增长。由于这一特殊分类，发达国家将国内农业从直接的、与价格有关的补贴(须减让)转为直接支付和其他“间接”补贴(可免除减让)，其国内支持因此整体上升。

特别是美国，重新设计了其补贴体系，将大量补贴从黄箱政策转为蓝箱和绿箱政策。据估计，美国的绿箱补贴过去几年占主导地位，1998年美国的绿箱补贴为500亿美元，黄箱补贴为100亿美元。欧盟也在转换中，据估计1995年欧盟的黄箱补贴为480亿美元，蓝箱和绿箱补贴为400亿美元，而在2002年已转为黄箱补贴340亿美元，蓝箱和绿箱补贴520亿美元，整体补贴水平维持相同(880亿到860亿)。

欧盟的共同农业政策(CAP)也可看出其中的转换。根据共同农业政策，第一主轴补贴(商品支持体系，尤以价格为基础)占CAP预算的90％，而第二主轴补贴(支付给农民用于结构调整和转换及环境管理)构成CAP预算的10％。还有一些间接措施(国家援助)，如疾病控制、地区收入不等补贴。据估计到2006年第一主轴补贴将从CAP预算的90％减至21％，大多数补贴将转为给农民的直接支付，到2006年时构成CAP预算的68％。比如可能限制生产的支付将以拥有的耕种面积和／或一定数量的牲畜为基础进行，这样就不会直接与生产有关。根据协定，直接支付补贴属于蓝箱政策，因而不须减让，相反还可增加。

(2)黄箱政策和蓝箱／绿箱政策对农业影响的比较

虽然从一种类型的补贴(通常被认为是扭曲市场的，因此受到约束，须减让)转为了另一种类型的补贴(被认为是不扭曲市场的，因此可以保持和增加)，但事实上这种类型的补贴对市场和贸易也是有很大影响的。对农民来说，重要的是他们能否得到足够的收入，能够盈利。而他们足够的收入是否来自高价销售(通过价格支持措施)还是来自直接支付和政府不同形式的补助却不重要。不管是何种形式的补贴，只要是帮助农民获取收入，经济上养活自己，那么这种补贴对生产和市场就有重要影响。

下面就通过一个表格来举例说明黄箱政策和蓝箱／绿箱政策对农业的影响(其中的数据是假设的)：

上表中，用方法A(黄箱政策)，补贴是通过价格支持(被认

为是扭曲了市场)。用方法B(蓝箱／绿箱政策)，补贴是通过直接支付或给农民的各种补助(错误地被认为对市场没有扭曲)。两种方法都假定世界价格和生产成本不变。

方法A中国内价格通过价格支持抬升得比世界价格相对要高。这样农民的收入就大于成本，结果就盈利。尽管生产成本比世界价格高，务农仍可行。再者，一部分产品用于出口，通过高额的出口补贴，农民仍能以与世界价格相同的价格销售产品。通过这种方法，国内支持和出口补贴显然扭曲了市场，必须受到约束。

方法B中没有价格支持也没有关税保护，这样国内价格就与世界价格相同或更低。虽然农民的销售价比生产成本低很多，但他们通过直接支付和／或其他形式的补助获得高额补贴。这样农民就可得到与方法A相同水平的收入，同样可盈利。务农在高额补贴下同样可行。而且，由于补贴，农民还能以低于世界销售价的价格销售产品，出口价格有竞争力(因为补贴而造成的人为的廉价)，农民无序出口补贴就可出口。通过方法B，补贴的效果可能没有方法A那么明显，但它却使一个国家不会受到违反《农业协定》承诺的嫌疑，因为所看到的是没有采取扭曲市场的补贴。但方法B的效果与市场扭曲型的补贴却没有两样，让务农有利可图，还可让农民在即使没有出口补贴的情况下将产品“倾销”到别国。由此看来，方法B应该说更是扭曲了市场。所以结论是《农业协定》错误地将几种类型的补贴分为所谓的蓝箱和绿箱政策，使其受到尊敬而不受约束，这些补贴给受补贴的农民提供了不公平的便利。发达国家因而可继续维持甚至增加国内支持总体水平，对发展中国家造成损害，却还说他们遵守了协定，黄箱政策补贴的综合支持量减少了。

四、《农业协定》对发展中国家的影响

1.发展中国家减少或取消的补贴

如前所述，发展中国家对当地农民的国内支持同样受到限制。发展中国家须在1986-88年黄箱政策补贴综合支持量的基础上减少13％(1995-2004十年内)，生产总值的10％中有少部分符合普通最低减让标准的(针对某一特定产品的补贴)和农业生产总值的10％(不是针对某一特定产品的补贴)可免除减让。同时对于一些用于有限目的的补贴也可免除减让(如贫困农民的投资补贴和投入补贴)。除这些专案外，协定禁止发展中国家提高对农民的国内支持，相反还须降低。而即使是那些允许国内支持的范畴，大多数发展中国家都由于缺乏财政资源而无法让自己受益。发展中国家唯一的好处只是在关税、国内支持和出口补贴的减让比率上只及发达国家的三分之二，且执行的期限更长。最不发达国家可免除减让，但这些国家微乎其微，尤其是考虑到发达国家被允许继续保持高水准、重要的保护和补贴。

同时，发展中国家出现了严重的执行问题。一些国家由于国际或地区财政机构贷款的限制被迫减少或取消补贴或帮助农民销售的机构。《农业协定》的双重标准是不公平的，发达国家可保持或提升高水准的国内支持，而发展中国家的农业补贴体系却被摧毁，或者是税率被减少。

南非国家的一些情况就是例子：受世界银行贷款条件的影响，南非国家的补贴不得不减少或取消，同时海外市场也被关闭。对马拉维、赞比亚、莫桑比克的影响调查表明：某些领域的投入和信用已崩溃，粮食储备则被自由化。在赞比亚，玉米和化肥补贴已被取消。世界银行2000年的一项内部调查说：“取消补贴导致了停滞和衰退而不是帮助了赞比亚的农业”。

2.进口自由化对发展中国家的影响

根据《农业协定》，发展中国家须取消农产品非关税壁垒，还须逐步减少关税，这在很多发展中国家中造成对小农生存的威胁，他们无法与廉价的进口产品竞争。成千上万的第三世界小农都受到影响，同时也增加了粮食安全的隐患，发展中国家将因此而变得更加不能自立。对大多数发展中国家来说，由于外汇短缺，粮食进口可能不是一个很好的选择。

WTO《农业协定》之影响最全面的研究之一当属联合国粮食与农业组织(FAO)对14个发展中国家执行协定的调查。调查发现了以下情况：

(1)进口自由化有重大影响。所有的14个国家中，1995-98年粮食进口年总值超过了1990-94年的水平，从塞内加尔的30％到印度的168％不等。两个国家(印度和巴西)的粮食进口值翻了两倍以上，五个国家(孟加拉国、摩洛哥、巴基斯坦、秘鲁和泰国)增幅为50—100％。

(2)粮食进口增长通常大大高于农产品出口增加。只有两个国家的出口增长快于进口，而大多数国家的进口增长都大大快于出口增长。该研究还测量了粮食进口与农业出口的比率，14个国家中有11个国家1995-98年问该比率比1990-94年间要高。这一增长说明影响是负面的，粮食进口支付比农业出口收入增长得快。最糟糕的是塞内加尔(该比率增长了86％)、孟加拉国(该比率增长了80％)和印度(该比率增长了49％)。

(3)虽然约束税率通常很高，但调查国家中施行关税平均值却比较低。大多数国家早已重新制定了国内政策，进行了结构调整，14个国家中12个国家的施行关税平均为22％，而约束关税为90％。一些国家为了满足贷款条件，被迫将施行关税降到协定约束关税之下。

(4)几项案例研究表明个别产品进口在猛增，尤其是奶制品和肉。一些地区，尤其是加勒比海地区，进口竞争压力大的产业面临很大的困难。在圭亚那，很大主要食品都面临着进口猛增的威胁，而80年代时这些产品都在保护体制下在国内生产。

(5)由于贸易自由化，竞争压力越来越大，农业有集中的趋势，导致农村劳动力转移和边缘化，尤其是小农和粮食没有保障的人群生活越来越难，安全网络几乎不存在。研究，尤其是对巴西的研究表明，奶制品、玉米和大豆正在形成合并，影响了传统的合作，使得小农被边缘化。

五、农业谈判改革的建议

正因为前面所讲的《农业协定》存在的不平衡性及其对发达国家、发展中国家的不同影响，为了保护发展中国家的利益、实现真正的平衡，进一步的农业谈判应注意以下两点：首先，应能有效地、迅速地降低发达国家的保护，其次，特殊、区别对待必须对发展中国家有实际效果，且须立即到位。下面就谈谈谈判有关方面的具体建议。

1.关于市场准入

在市场准入方面，谈判的目标应当是减轻当前权利和义务的扭曲，减轻当前由于发达国家各类国内保护和出口补贴引起的严重不平衡。为此，发展中国家可采取直接的进口控制措施，即对从发达国家进口的农产品进行数量限制，直到发达国家各类国内支持和出口补贴被取消。而对于发达国家，应当要求其对于任何产品都应有最高关税率。

在这方面对发展中国家的特殊、区别对待应注意以下几点：

(1)为了保证粮食安全，有必要保护国内生产者不受进口产品的伤害。为此，应当明确规定发展中国家拥有以下权利：关于粮食安全可采取直接的控制措施可不降低食品的约束关税当某特定产品的约束税率仍不能保护国内产品的生产时，可在

与该国主要利益方协商的原则上提高该关税，而此种情况下无需支付赔偿。

(2)为了帮助农村经济发展，尤其是保护发展中国家的小农，应当明确规定发展中国家拥有以下权利：可采取直接的进口控制措施，如进口农产品的数量限制；可不降低农产品的约束关税；当某特定产品的约束税率仍不能保护国内产品的生产时，可在与该国主要利益方协商的原则上提高该关税，而此种情况下无需支付赔偿。

2.关于国内支持

(1)降低发达国家的保护

发达国家有高额的补贴却可继续采用(只是轻微地减少)而发展中国家没有或有很低的补贴却不能采用和提高，为了纠正这样的不平衡状况，弥补《农业协定》的漏洞，应当提议：

①协定所谓“绿箱”和“蓝箱”补贴的国内支持应当与须减让的补贴相同看待，必须受约束、减让和取消。

②发达国家的所有补贴，包括所谓的“绿箱”和“蓝箱”补贴，均应在一定时间内取消。为此，发达国家应每年制定一个比率，减少国内支持。

④采用争端处理时，不应免除国内支持的补偿责任。

④应假定发达国家的农业补贴超过生产的一定比率即给其他国家造成伤害。

(2)对发展中国家的特殊、区别对待

①为了确保粮食安全，应提议：为了让食品生产用于国内消耗，发展中国家可以对用于国内消耗的食品生产进行补贴，这类补贴不属于争端解决或反倾销机制。

②为了促进农村发展，应提议：本着保护小农的目的，发展中国家可对小农提供补贴，这类补贴不属于争端解决或反倾销机制。小农的定义将根据发展中国家的社会经济情况来决定。

3.关于出口补贴

虽然其他措施也可达到与出口补贴相同的效果(即人为提升出口)，如出口信贷、出口信贷保证和出口保险等，但《农业协定》却没有规定这类补贴须减少，因此发达国家可按承诺减少出口补贴，却可同时增加出口信贷。与国内支持一样，他们也有逃避的办法，巧妙地完成减少出口补贴的承诺。而发展中国家没有足够的资金提供出口或出口信贷或类似的其他手段。因此，即使允许这样做，他们也不能采取此种办法提高出口。这就加重了出口补贴的不平衡和不公正。

为纠正当前的不平衡和不公正，应提议：

(1)出口补贴包括出口信贷、出口信贷保证和出口保险都须在一定年限内取消。

(2)所有国家应向WTO秘书处上报其当前出口信贷、出口信贷保证和出口保险计划和措施，以便监控取消的义务。