论“网络反腐”

周育平

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

论“网络反腐”

周育平

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

“网络反腐”作为新的历史时期打击腐败的新兴手段，已经日益受到人们的重视。在舆论监督不断发展，公民知情权亟需体现的历史条件下，它一方面显示了其无与伦比的优越性，但同时也存在着固有的缺陷和弊端。因此必须对“网络反腐”寄予理性期待。

网络反腐；监督；举报；利弊

胡锦涛总书记在党的“十七大”报告中指出，“中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”2008年《政府工作报告》也提出“要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。”不久后出台的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》则认为，“我国已进入改革发展关键阶段，党风廉政建设和反腐败斗争面临许多新情况新问题，形势仍然严峻，任务仍然艰巨。”所有这些使得反腐败斗争在我国新的历史时期下显得尤为迫切和重要。随着人们对于反腐工作的期望值越来越高，加上腐败现象一些新特征的不断呈现，如腐败的规模越来越广、腐败的主体多元化、腐败的集中环节特定化和腐败的形式多样化等，反对腐败的手段也在不断地创新，传统的面对面方式似乎已经不再能满足反腐的需要。关键时刻，得益于信息化的不断提高使得网络作为一种电子媒介已经深入到各个领域，利用网络载体预防和反对腐败也开始成为人们的一种尝试。

一、舆论监督、公民知情权与“网络反腐”

舆论，从广义来讲，就是群众的言论；监督，就是察看并督促。舆论监督既可指公众自下而上对权力、行政行为和官员个人品质的监督，又可指社会各阶层对公众的社会行为和个人品质的监督。习惯上，尤其在西方社会，舆论监督特指公众对权力、行政行为和官员个人品质的监督。舆论监督表现在网络反腐上，就是通过网络把群众反映的意见和呼声，经过相关调查和核实后进行公示或曝光，督促有关部门去解决并由此形成威慑力。舆论监督从它诞生之日起，就代表着社会的正义、先进力量与落后或者邪恶势力进行斗争。西方学者认为，舆论监督是进步社会的第四种权力，它与司法监督、政党监督、行政监督相比，具有独特的不可替代的功能优势。不论这种观点正确与否，至少舆论监督的重要性已经成为中国社会的普遍共识。在当前，舆论监督已成为反腐败斗争的有力武器，是民主与法制建设的一个重要步骤，也是依法治国和以德治国的一个不可缺少的重要内容。

随着社会的发展与进步，公民想知道与自己相关的信息的要求愈来愈强烈，公民知情权理论就是在这种背景之下得以产生。最早起源于西方国家，并随着时代的进步、经济的发展而逐渐被引入到全世界各个国家之中。它是现代社会中信息时代民主与法治的重要内客。知情权又称“知的权利”、“知悉权”或“了解权”。“知情权”一词作为特指一种权利主张的法学概念，是由美国的一位编辑肯特·库珀(KentCopper)在1945年1月的一次讲演中首先提出来的。20世纪五六十年代兴起的“知情权运动”中，知情权一词被广泛的援用并很快成为一个具有国际影响的权利概念。其基本含义是公民有权知道其应该知道的信息资料，如个人档案材料等。在全球化趋势的影响下，我国也逐渐重视并认识到公民的知情权是与言论自由、出版自由等并列的公民的基本权利，亦包含于我国公民的政治权利和自由。[1]随着改革开放的不断深化我国公民对政府的有关信息的要求日益强烈。

“网络反腐”即与上述领域息息相关的一个全新概念，它一方面对主流媒体监督的缺位作了弥补，属于舆论监督的范畴，同时又是公民知情权的体现。虽然与“网络反腐”相关的文章、报道层出不穷，但目前学术界对于这一概念可谓见仁见智，并没有一个相对准确的界定，只是普遍地认为只要在反腐败斗争中引入了网络平台便归属于“网络反腐”的范畴。更有甚者把“网络反腐”与“网络监督”和“网络举报”这两个概念等同起来。笔者认为，“网络监督”和“网络举报”是“单线程”式的，而所谓的“网络反腐”则是“多线程”式的，它不仅是指利用网络平台，听取网民对党风廉政建设和反腐败工作的意见、建议，它还包括接受、处理和反馈网民的信访举报及有关投诉，这是一个受理和处理互动的过程。同时，还应包括以网络为基础的电子政务建设和以政府信息公开为基础的网上监督系统的推广和应用。显然这一概念的内涵和外延较之前二者要广得多。

二、“网络反腐”的兴起及其时代特征

早在2003年最高人民检察院就开始建立网络举报平台。2005年12月28日，中央纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址(www.jubao.gov.cn)，这标志着网上举报正式纳入了官方权威反腐渠道。之后广东省启动“金财”工程建设，将通过所有行政事业单位的收费支出信息联网，实现财政的有效监控。各单位尚余多少资金，买过什么东西，甚至请客人吃一顿饭这些日常财务开支状况都能显示到财政部门的电脑屏幕上，这样财政预算资金从拨出到使用的全过程都处于有效监督中。[2]这一举措使得“网络反腐”进一步细化。2008年国内首个关于“网络反腐”的文件——《中共株洲市纪委、株洲市监察局关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》出台后，把这场利用网络平台加强党风廉政建设和反腐败监督的运动进一步推向了高潮，株洲市委常委、纪委书记杨平也因此被誉为“中国网络反腐第一人”。根据这个文件，该市纪委将在网上设立《株洲廉政》网页和“反腐倡廉网络信息中心”专栏。办法规定，工作人员每周工作日负责收集网络信访举报件，在3日内向信访人员作出受理反馈。举报问题属实且经党纪政纪立案查处的，可通报调查认定的事实、处理意见和法规依据。自此之后，全国其他很多地区如山东、深圳等均效仿这一举动，不断推出利用网络反腐的新举措。

“网络反腐”是信息化时代的产物，是一个全新的概念、理念和模式。因而具有其自身的特征：首先，“网络反腐”是一种新兴的舆论监督模式。舆论监督的方式很多。仅以社会民众所运用的舆论方式而言，就有批评、检举、揭发、控告、游行、集会、示威、印刷出版、新闻传播、游说演讲、发表文论、聚众上书、民意测验、民谚民谣等。所以，网络反腐实际上是利用互联网这种电子媒体进行批评、检举、揭发、控告、发表文论等。与传统的舆论监督方式相比，网络监督更直接、更彻底、更真实、更尖锐、更隐蔽、更能保护监督者的合法权益。[3]其次，“网络反腐”的受关注度高。不论是这一概念本身，还是其利用的网络这个神秘载体；不论是网络反腐的实际操作，还是关于它的理论研究，都在不同程度上受到政界、学界的广泛关注。在互联网搜索引擎、期刊数据库、报纸杂志上均可以找到大量关于“网络反腐”的论文、新闻和报道。这种重视程度是以往任何形式的反腐手段所不具备的。最后，国内外“网络反腐”逐渐由个人行为转向集体行动，并呈现官方与民间的互动局面。在国外，网络日益成为监督政府反对腐败的重要手段。有些国家在利用网络反腐败方面已经走出了很大一步。比如，韩国把互联网作为全民反腐肃贪的重要场所和有力工具。印度政府内部就有一个名叫“中央警戒委员会”创建的网站，使不少官僚政客担惊受怕，唯恐自己的前程因上此网而毁于一旦。在我国，网络也已经成为加强党风廉政建设和反腐败斗争的重要阵地。随着互联网的普及与发展，我国各级党组织利用计算机网络技术开展反腐倡廉工作有了新的进展，体现在一批反腐倡廉网站的建立，并使其成为宣传党的反腐败政策，弘扬正气打击歪风，让党员干部和群众了解反腐败斗争的成果的网络阵地。这些网站一般都申请了上网专线，购置或租用了服务器。目前，这样的网站既有官方的，也有民间的。[4]

三、“网络反腐”的利弊分析

与传统的反腐手段相比，“网络反腐”显然是一把双刃剑，这一点毋庸置疑。它一方面显示了其无与伦比的优越性，但同时也存在着固有的缺陷和弊端。具体表现如下（图示）：

“网络反腐”利弊图

1.“网络反腐”的优越性

第一，网络的匿名性让许多意见都比现实语境中来得更为尖刻和准确，从而也就具有更可靠、便利的参考价值。这种与生俱来的“草根性”，使人们可以在虚拟的环境里畅所欲言，避免现实举报遭遇打击报复等诸多的顾忌。江苏省查办的郑大水案就充分体现了这一特点。2005年1月，有人网上举报原苏州市财政局政府采购管理处原副处长郑大水在政府采购中收受贿赂。检察院收到举报线索后，在举报线索的回复栏留言，要求举报人提供关键信息。两天之内，检察机关和举报人交流了30余次，基本掌握了郑大水的犯罪事实，从而一举突破了案件。而直到现在，检察院还不知道举报人是谁。另外，在网上，匿名的举报者还能和办案机关进行互动交流，就相关问题提出各自的意见，通过这种方式产生的“合力”是传统的上访、书信等方式无法比拟的。

第二，网络的即时性降低了反腐败的成本。“虽然腐败有时可以和经济增长同时出现，但是腐败必然带来额外的成本，并且会扭曲物品或服务的实际价值。”[5]反腐败斗争是一项系统的工程，一次腐败案件从举报到调查再到处理需要一个非常长的周期，这其中消耗的人力、物力更是庞大。另外，如果一个国家的腐败程度高，那么国家整体上必然陷于贫困。而且，这种国家还可能陷入一种“腐败陷阱”，即腐败又滋生出更多的腐败，从而严重抑制了合法的商业投资。通过网络这个途径，腐败线索的提供不再是传统的“直线式”的，而是“点对点”式的，减少了很多不必要的中间环节，因而降低了反腐败的成本。从经济学的角度来看，成本的降低必然带来效益的提高。通过网络人们可以更加方便快捷地进行信访举报，受理机关对信访举报信息的收集、处理和管理也会更加规范和高效。

第三，网络的公开性使得通过网上举报，曝光腐败案例，对腐败分子能够形成强烈的警示震慑作用。“即使有人认为受贿者换取的好处没有任何价值，对于社会来说最理想的腐败水平也不为零。如果把预防腐败的成本也考虑在内的话，威慑腐败的支出水平就落在其边际效益与边际成本相等的那一点上。”[6]因此必须高度重视反腐手段的威慑作用。而遏制腐败现象最根本的就是要加大腐败行为的风险系数，正像任何一项投资一样，当风险大到相当程度的时候，多数人会退出角逐，少数坚持下来的只是一些铤而走险的人。而事实上，网络从一开始就是一个很好的增加腐败分子风险系数的手段。它所起的警示威慑作用主要是通过各种监督来实现的，包括制度的监督，媒体的监督，司法的监督和普通公众的监督等等。在各种监督主体的约束下，潜在腐败分子规避风险的意识必然增强，“理性经济人”假设迫使他们放弃腐败的动机，腐败现象由此减少。此外，通过网络公开宣传，不仅能让群众知晓政府在做什么，增强他们对反腐败的信心，同时也能消除不必要的误解，澄清错误的认识。

2.“网络反腐”的缺陷和弊端

首先，“网络反腐”在一定程度上可能加剧举报人的人身安全风险。如原福建省连江县县委书记黄金高于2004年8月11日投书人民网，揭露福建一起难以深入查处的腐败案件而闻名全国，因经常被恐吓，他出门总穿着防弹衣，被称为“防弹衣书记”。[7]因为这种情况一旦被证明举报失实，举报者可能会导致诽谤罪的后果。正如最高检察院发言人所说：“很多人为了发泄义愤，在公共网络上举报，但效果适得其反。这些信息让被举报人知道后，他会有所准备、会串供，导致很多事情查不实也无法查实。反过来被举报人会告其诽谤，司法机关只能追究举报人的诽谤责任。”事实上，网络上确实存在着许多捏造事实和造谣诋毁现象，因为人们所处的环境是虚拟的而不是面对面的，导致对许多现实中的原则的丧失，权利义务意识扭曲，很容易产生不实的网络信息。正因为如此，北京大学法学院教授姜明安认为，“一方面要充分发挥网络的作用，另一方面也要对这条渠道加以规范。”这种规范就是要使“网络反腐”制度化，即“网络反腐”必须有相关的程序规定，使之处于有序状态。

其次，“网络反腐”可能流于形式。权力缺乏必要的限制、权力的运作不透明往往是产生腐败的两大原因。而正是这种自由裁量权的存在，使得网络也有可能处于权力主体的控制之下。在当今信息化时代，不管是高科技网络还是手机短信，都不是绝对的虚拟和安全的，公安部门完全可以采取刑侦手段查获“实名”，抓获举报者。而只要被举报者有能力调动公安机关，便能控制举报者，钳制网络，并让网络反复着自投罗网，或者说作茧自缚。这样一来，“网络反腐”的手段就只能流于形式。轰动一时的重庆彭水县的“彭水诗案”、山西省稷山县的“稷山文案”便是这样的例证。这种表面看起来很有力量的方式很有可能在权力主体的操纵下变得不堪一击，从而让“腐败病毒”继续蔓延。另外，民众在网上举报官员腐败,但如果官方对这类举报不予理会，还是起不到反腐的作用。民众表达民意的一条途径是要到网上举报一些腐败线索，甚至提出一些具体的腐败人物，这是民意表达，但并不是对腐败或者是制止腐败的一个有效途径。现实困境是腐败线索非常多，但是各级机关通常并不热心受理民众的举报线索。各级机关更重视的是上级党委和上级政府对某个负责人的态度，或者是对某个部门腐败案件的态度，而事实上很多上级党委和政府并不热心于反腐败。网上表达民意因此并不能够解决腐败问题，解决腐败问题的权力最终还是掌握在党政系统领导人的手里。

最后，“网络反腐”无法覆盖“贫民区”。一方面受举报者自身文化素质的影响。网络举报确实方便快捷，但对相当一部分的市民尤其是年老者来说，网络完全属于高智商的东西，以他们的文化素养根本无法借以操作，即使他们完全认同这种新兴的举报手段，但基于自身素质也只能望而兴叹。这样，在举报的连贯性和时效性上难度就进一步加大，因此只能选择放弃。另一方面受地域限制的影响。中国人多地大，对于广大农村来说，网络根本无法覆盖到位，纵使人们了解网络在检举腐败上的超强能量，在事实面前也显得无能为力。特别是在当前地方保护主义、基层腐败滋长的情况下，广大人民群众利用网络进行举报似乎不太可能。可以预计，在较长一段时间里，书信、传真、电话、走访等传统形式，仍然会是信访举报的“主渠道”。在对网络举报予以高度重视的同时，对传统渠道的信访举报也不能有丝毫偏废。

四、对“网络反腐”的理性期待

腐败是一个普遍存在的现象，它出现于意识形态、经济条件和社会发展水平很不相同的国家。尽管一些社会相对来说更容易出现腐败并遭受腐败的更大破坏，但当今世界上没有哪个国家能够避免腐败的影响。不过，尽管从表面上看腐败很普遍，但没有明显的证据表明，今天的腐败已变得比以往更为广泛。[8]因此，没有必要为了反腐败而去反腐败，网络只是打击腐败的一个新兴手段。反腐败的关键在于从源头上去遏制，根除腐败的内在根源，而不是一味追求腐败产生之后应采取何种手段。手段的创新只能加强反腐败的可能性，而不具有必然性。

当前，“网络反腐”日益成为世界潮流。在第四届全球反腐败论坛上，一些西方国家代表和专家已经建议将互联网作为一种控制和预防犯罪的工具，他们建议各国政府建立一种便于各企业和市民关注和评估政府的服务质量的电子系统，以避免出现腐败问题。所以，我们也要顺应这种潮流，积极倡导和支持“网络反腐”，握住这把“双刃剑”的“剑柄”，既充分发挥其潜能，又不至于让它偏离正确的方向。

但是从“网络反腐”的弊端及我国现实情况来看，必须对“网络反腐”寄予理性期待。在对网络举报予以高度重视的同时，对传统渠道的信访举报也不能有丝毫偏废。其理由是：新闻媒体与其他监督方式的主体是相互配合的。只有在网络新闻媒体监督与立法监督、政党监督、行政监督、司法监督、社会监督相配合且形成监督合力的前提下，才能形成舆论威慑力，因为网络举报的情况要其他机关来处理。所以说，网络新闻舆论监督功能的发挥需要一定的条件。在权力高度集中、其他监督机制无能为力的情况下，单靠“网络反腐”来建立廉洁社会的想法是不切实际的。

[1]蒋碧昆.宪法学（修订本）[M].北京：中国政法大学出版社，1999.270.

[2]佚名.政府部门用钱收钱一目了然，广东启动网络反腐[J].党风与廉政，2002,（7）.

[3]田湘波.网络反腐：一种新的舆论监督手段[N].检察日报，2008-09-10.

[4]黄木.论网络反腐及其发力路径[J].经济师，2008,（11）.

[5][美]苏珊·罗斯·艾克曼.腐败与政府[M].北京：新华出版社，1999.4.

[6]AnechiaricoandJacobs 1996；BeckerandStigler 1974；Rose-Ackerman 1978.109-119.

[7]http://news.163.com/09/0316/12/54HDPLVH0001124J.html

[8][加]里克·斯塔彭赫斯特，[美]萨尔·J·庞德.反腐败—国家廉政建设的模式[M].杨之刚译.北京：经济科学出版社，2000.1.

A

1009-3605（2010）03-0021-04

2010-03-10

周育平，男，湖南衡阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院研究员，主要研究方向：政治与党的建设。

责任编辑：肖琴