农村公共服务供需矛盾及其原因分析

雷玉琼，刘 丹

（湖南大学 政治与公共管理学院，长沙 410082）

1 新时期农村公共服务的需求状况

一般认为，“农村公共服务是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的，为农村居民公众利益服务的事务”[1]，主要包括生活类公共服务和生产类公共服务。具体来说，前者主要包括农村的义务教育、文化娱乐、医疗卫生、社会保障、农民就业等，后者主要包括农村基本建设、农业基础设施、农技推广、金融信贷服务等。随着农村经济的不断发展，农民收入水平的不断提高，农民的生活质量意识越来越强，农村公共服务需求在新时期呈现出新的特征。

1.1 需求数量不断增加

新时期农村公共服务需求数量的增加源于农民收入的提高。1978年，我国农民人均纯收入为133.6元，2008年为4761元，30年间增长了30多倍。 收入的增加直接导致了支出的提高。1990年我国农村居民的人均生活消费支出为584.63元，2007年为3223.9元，17年间增长了近6倍，其中增长最快的几项是交通通讯、文教娱乐用品及服务、医疗保健和其他商品及服务。农村公共服务需求数量的增加还源于需求的日益广泛化，除了传统的乡村道路、农业技术、畜牧防疫、农田水利、信贷保险、民政优抚、义务教育等需求外，当前农民对合作医疗、社会保障、公共安全、市场信息、就业服务、环境保护等方面的需求也十分迫切。

1.2 需求质量不断提高

新时期农民对发展型公共服务需求强烈，这反映出农民对高层次高质量的公共服务需求意识越来越强。研究表明，“看病难、看病贵，子女上学难、费用高，提高收入是农民最期望解决的三种基本公共服务，认同度都超过了50%。”[3]三农专家的调查结果显示，当前农民最关心、最急需的公共服务包括基本卫生医疗、义务教育、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持等[4]。

2 农村公共服务的供给状况及其与需求的矛盾

依据凯恩斯的有效需求理论，有效需求是指商品的总供给价格和总需求价格达到均衡状态时的社会总需求，亦指总供给曲线和总需求曲线相交时的需求水平，有效需求是有效供给的基础和前提。具体到农村公共服务，公共服务的供给只有建立在农民的现实需求上，才是有效的供给。针对新时期我国农村公共服务的需求状况，公共服务的供给不仅应在量上满足农民不断增长的需求，还应在质上满足农民的高层次需求。

2.1 供给总量分析

当前农村生产类公共服务和生活类公共服务的供给总量总体相对不足，这主要源于农村固定资产投资的短缺以及用于支农建设财政资金的匮乏。由表1可知，1990年农村固定资产投资占总投资的比重为27.5%，2008年为14.0%，18年间下降了13.5%。在表2中，1978年农业支出占财政支出的比重为13.43%，1990年下降到9.98%，2000年为7.75%，之后的几年，基本保持在7%左右，不到8%且逐年下降。第二次全国农业普查结果显示，2006年末，全国只有9.6%的乡镇地域内有火车站，25.0%的村地域内有车站或码头，还有4.5%的村和17.4%的自然村不通公路；10.3%的农户存在获取饮用水困难，饮用水经过了集中净化处理的村只占24.5%；实施了垃圾集中处理的村只占15.8%；只有30.2%的

表1 农村居民人均生活消费支出构成 （单位：%）

①数据参见《第二次全国农业普查主要数据公报》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/t20080227_402464718.htm.

②数据参见《中国统计年鉴2008》：http://www.woaiqu.net/thread-58-1-1.html.村有幼儿园、托儿所，10.8%的乡镇有职业技术学校；11.7%的乡镇有公园，10.7%的村有体育健身场所，13.4%的村有图书室、文化站，15.1%的村有农民业余文化组织。从表4可了解到，政府对农村社会养老、农业科技信息服务、农村金融服务、农业保险、生态环境建设与保护以及农业灾害防治等公共服务供给少甚至无供给，农民对供给量的满意度偏低。

表2 按城乡分全社会固定资产投资情况

表3 国家财政用于农业的支出 （单位：亿元）

2.2 供给质量分析

当前农村公共服务不仅在供给总量上相对不足，供给质量也不甚令农民满意。表4显示，在农民需求强烈的2类公共品中，政府对第1类公共品，即卫生医疗和新农村合作医疗、基础设施以及义务教育的供给比较充分，农民对此满意度较高。但调查结果表明，农民对此类公共服务供给的满意度是基于供给“量”上的满意而非“质”上的满意。国家统计局农村社会经济调查司的调查数据表明，我国农业基础设施薄弱，水利灌溉设施老化失修、抗灾能力差，不利于农作物生产；农村电网陈旧、电压不稳，存在很大安全隐患；农业机械化程度低，不利于现代农业的发展。2002年我国开始实行的新型农村合作医疗保险制度，到2007年扩大到全国86%的县，惠及7.3亿的农业人口，但年受益者仅为1.6亿人次。随着农村“两免一补”政策的全面实施，农村义务教育得到了一定普及，但农民的受教育程度仍不高，现代科技知识缺乏，整体素质低下。“农村儿童‘有学上’的问题基本得到解决，但“上好学”的矛盾依然突出。”[5]政府无供给或供给少的第2类公共品，即农村社会养老、农业科技信息服务以及农村金融服务，是农民对供给的满意度最低的一类，不仅是基于对“量”的不满意，更是基于对“质”的不满意。截至2007年底，农村五保户救济人数为531.2万人，救济标准仅为每人每月141元；最低生活保障人数为3566万人，保障标准2005年为每人每月76元，2006年为70.9元，2007年为70元，水平极低且逐年下降。

表4 农村公共品供需均衡矩阵

2.3 供给结构分析

以上分析的是农村公共服务供给的总体数量和质量。从结构来看，农村公共服务供给还存在 “供非所需”、“供不应需”的状况，相对于需求，供给存在结构性失衡。首先，从农村公共服务的供给主体即乡镇基层政府来看，还存在着政府利益，对于能增加政府社会福利和提升官员政绩的一些公共服务供给过剩。如有些乡镇政府对农户生产计划进行强制性地行政干预，遭到了农民的强烈反对[6]。另一方面，农民急需的公共服务供给不足，出现供给过程中的重“硬”轻“软”现象。所谓“硬”的公共服务是指满足农民基本生产和生活所需的公共服务，政府对其供给能产生短期效应；“软”的公共服务是指关乎农村和农民自身可持续发展的公共服务，政府对此供给见效慢，但能产生长远利益。乡镇基层政府往往热衷于具有短期效应的“硬”的公共服务供给，而对于见效慢的“软”的公共服务则供给短缺。如农民急需的现代化水利灌溉设施、科技信息服务、机械化一体耕作、就业服务以及农村社会保障等公共服务供给长期处于滞后状态。

从以上对我国当前农村公共服务供给状况的分析中不难看出，相对于需求，公共服务供给总体上存在供给数量不足、供给质量低下等问题，并呈现出结构性失衡。农村公共服务供需矛盾突出，严重制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。

3 农村公共服务供需矛盾的原因分析

3.1 体制机制方面的原因

3.1.1 公共财政制度未能真正建立

随着我国从计划经济体制到市场经济体制的转变，我国财政体制也正处于从“国家财政”体制到“公共财政”体制的过渡期。公共财政的核心是为了满足社会的公共需求。凡不属于或不能纳入社会公共需求领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需求领域的事项，财政就必须涉足。[7]但目前我国财政体制仍不是以满足社会的公共需求为职责，而是以政绩考核为目的。作为农村公共服务供给的资金来源，财政未实现其公共性，公共财政体制仍未在我国真正建立起来。2006年免除农业税后，我国进入后农业税的零税费时期。农村税费改革前，乡镇基层政府主要是以向农民征收的农业税来作为农村公共服务供给所需的资金，这些成本均不纳入到财政收支的范畴。取消农业税后，乡镇财政收入主要依靠财政拨款。由于我国目前整体财力有限，使得上级对下级的财政转移支付力度弱，补贴数额低，而农业税的免除就使得乡镇基层政府面临更大的财政收支缺口问题[8]。“乡财县管”的分权财政体制虽然是我国构建公共财政体制的一大进步，但由于乡镇基层政府财政收支缺口问题的存在，使得政权运转更加困难。财权和事情的不对称，就加剧了农村公共服务供给的短缺。传统财政体制背景下，乡镇基层政府基于政绩考核及自身利益最大化的目的，使得农村公共服务供给质量必然无法提高。

3.1.2 供给机制的市场化缺失

新公共服务理论认为政府不是全能的，不能代替市场和社会，公共服务主体应该成为一个由政府部门、私营部门和第三部门等共同参与合作组成的多中心体系。但在我国，各级政府是农村公共服务的唯一供给主体，供给机制的市场化缺失使得农村公共服务在财力和人力资源匮乏的情况下必然出现供给总量不足，供给质量低下等问题。随着我国市场经济的不断发展，市场对资源配置的基础性作用越来越大。农村公共服务的供给要充分发挥市场主体的作用，引入竞争机制，改变当前供给效率低下、可控资源不足等问题[9]。如四川李记酱菜调味有限公司就是一个典型的案例。公司自1991年以来与眉山市4县区几十个乡镇的农户签订了订购合同，为15000多户农民提供了发展现代农业所需的技术指导和各种服务，使得农民收入增加。这种“公司+农户”的模式，就为当地农民提供了就业、现代农业技术等方面的公共服务，同时公司也取得了巨大的经济和社会效应。

3.2 农民自主权利意识薄弱

农民是农村公共服务的受益主体，公共服务的供给应遵循受益主体的满足原则。但农民受教育程度不高，自主权利意识薄弱，需求表达能力不强。大部分农民对公共服务还存在“搭便车”的心理，只是被动的接受供给主体所提供的公共服务。这也是导致公共服务供给出现 “供非所需”、“供不应需”等问题的原因之一。如何提高农民的自主权利意识，增强其需求表达能力，从而使供给真正建立在农民的现实需求上，是解决农村公共服务供需矛盾的根本，也是改变传统落后的供给机制，实现众多学者所主张的农村公共服务供给机制市场化的前提。

4 结论

要解决我国当前农村公共服务存在的供需矛盾，关键就是要不断提高农民的自主权利意识，进而在其需求表达能力增强的前提下，实现供给机制的市场化。改变传统落后的体制机制，实现供给机制的市场化，是实现有效供给的制度保障；不断提高农民的自主权利意识，增强其需求表达能力则是建构真正的公共财政制度和供给机制市场化的前提。

那么如何提高农民的自主权利意识？笔者认为关键在于加大对农村的教育力度，不断提高农民的受教育水平。虽然九年义务教育免费制度使农村义务教育得到了普及，但农民受教育程度的提高还有待政策的进一步调整和完善，如通过给农民提供免费的职业技术培训、先进的科技文化教育、免费的报刊杂志订阅等方式能更大范围地拓宽农民受教育的渠道，农民的现代化科技知识水平也会得到不断提高。在十一届全国人大二次会议上，温家宝总理再次强调了要坚持优先发展教育事业，并提出要逐步实行农村中等职业教育免费。这是农村教育战略的一次重大调整，能更大范围、更高程度地提高农民的受教育水平。可进而言之，加大对农村的教育力度、不断提高农民的受教育水平是解决当前我国农村公共服务供需矛盾的根本路径。

[1]于慎澄.我国农村公共服务供给问题探讨[J].理论前沿，2008，（20）.

[2]樊丽明，解垩，石绍宾.基于农户视角的农村公共品供需均衡研究[J].当代经济科学，2008，(5).

[3]夏锋.千户农民对农村公共服务现状的看法——基于29个省份230个村的入户调查[J].农业经济问题，2008，(5).

[4]杨其元，夏锋.百名三农专家对农村基本公共服务现状的看法[J].中国农村观察，2008，(3).

[5]邬志辉，王海英.农村义务教育的战略转型：由数量关注走向质量关注[J].教育理论与实践，2008，(1).

[6]徐小青.中国农村公共服务[M].北京：中国发展出版社(第一版)，2002.

[7]王小林.结构转型中的农村公共服务与公共财政政策[M].北京：中国发展出版社，2008.

[8]王金国.农村公共品供给短缺探析——基于后农业税时代背景[J].中国商界，2008，(2).

[9]艾医卫，屈双湖.建立和完善农村公共服务多元供给机制[J].中国行政管理，2008，(10).