上海临港新城：21世纪新城规划实施模式的有益探索

包雄伟

0 引言

众所周知，城市化是影响人类文明进程的主要趋势。2007年，世界城市人口比重大于50%，标志着人类从此进入了“城市时代”。在人类历史发展历程中，新城建设是城市化发展到一定历史阶段的产物，也是当今世界上许多国家“经营城市”的共同方式。

作为上海重点建设的三个新城之一，洋山深水港的重要组成部分，以及上海先进制造业和现代服务业的重点地区，临港新城在上海新世纪的新城开发中独具辅城地位，具有重要的战略地位和优良的发展条件。如此一个规模大、起点低、目标高，以产业发展为主导的新城，其规划建设在上海具有示范性、引领性，对于探索新形势下新城规划实施的新要求和新突破，具有特殊的意义和价值。如何在二十一世纪的全球经济一体化的新形势下更好地建设新城，是值得每一个规划工作者思考的问题。本文以上海临港新城规划实践作为研究对象，希望探索一条适合新城规划实施的有效模式。

1 上海临港新城的规划实施

1.1 规划实施概况

临港新城总体规划面积约300平方公里。规划人口约83万人，其中，城镇人口约81万人。规划城市性质是：上海国际航运中心的重要组成部分。依托集装箱国际深水枢纽港和国际航空枢纽港,发展成为社会、经济、文化和生态环境高度协调、功能完善、充满活力的综合型滨海新城和具有上海辅城地位的战略重点发展区域，并成为以现代装备制造业为核心的重要产业基地之一。与其他经济开发区相比，临港新城规划实施目标富有特色，且具备不可比拟的优势。

1.1.1 临港新城的优势

（1）区位优势：临港新城北邻浦东机场国际航空港，南接洋山深水港国际航运中心，处于上海整个滨江沿海城镇发展轴的“拐点”和重心区位，具备了重要的战略发展区位优势。

（2）规划优势：临港新城的总体规划于2002年即着手研究组织论证，开展过国际招标。2003年由上海市规划设计院和德国GMP公司组成联合工作小组，进行深入规划、设计，期间得到了国内外专家的通力合作、认真选比和科学论证，力求规划经得起历史考验，规划成果于2004年1月经上海市政府批准实施。在规划实施过程中，规划管理部门遵循规划先行的原则，务求所有规划建设严格按照规划实施，必须符合城市设计风貌的要求。

（3）政策优势：上海市政府颁布了第16号令《上海临港新城管理办法》，市政府和各委办局充分授权临港新城管委会，举全市之力支持临港开发，有力保证了各项政策措施充分集中、聚焦临港新城，进而形成合力，提高工作效率。2008年7月，上海市政府发布第4号令，修改市政府16号令管理办法，将临港物流园区奉贤分区纳入临港新城管辖范围。

（4）机构优势：2003年11月，正式成立临港新城管委会，作为上海市政府派出机构，采用“市区联手、共同推进”的管理体制，依法负责临港新城约300平方公里范围内所有建设和开发，形成一门式受理窗口，实现高效率、高质量开发管理。

（5）团队优势：为了加强规划实施工作的领导和协调，在实际操作过程中，管理部门、建设部门和技术部门形成合力，不断探索，形成了一套完善的工作机制，临港新城管委会定期与市规划国土资源局、市规划院、市测绘院以及各开发公司召开工作例会，形成了一股团队合作的默契氛围，并定期到四个镇进行走访调研，加强各方沟通、配合，保证更好更快地推进临港各项规划建设。

（6）先发优势：开发之初优先加快临港新城重装备产业区和物流园区的建设，引导以现代装备制造业为核心的相关产业向临港新城积聚，配合港区腹地建设需求，积极争取物流企业落户。同时，主城区集中精力加快城市基础设施建设，为后期的城市功能开发打下了扎实基础。

1.1.2 新城规划实施情况

从“2004临港开发启动年”到“2007规划编制优化完善年”，再到“2009规划管理提高年”，临港新城规划实施经历了一个逐年探索、提升、完善的过程（图1）。短短几年来，规划管理部门共组织编制完成了约124平方公里的控制性详细规划，约占现临港规划总面积的39.5%，已经全覆盖了临港近期建设的所有区域。规划审批的建设项目总数达到500多个，建筑总量累计达到约700万平方米，各类项目建设陆续纳入整合筹建中的临港新城规划信息平台。此外，专业系统规划研究和规划评估工作也是规划实施过程中不可缺失的重要环节，除常规的专业系统规划之外，临港综合交通规划、常规公交规划、地下空间开发等专项规划也配合开展了多层次研究。2007年初开展的临港新城中心区、重装备产业区和物流园区规划实施评估也已完成，形成了规划实施评估汇总报告，主产业区和综合区分别编制和优化完善了分区规划，主产业区还开展了上海临港航空产业基地发展规划的相关研究，进一步提高了规划编制的资源配置综合效率和实施操作性。

图1 临港新城规划历年实施图

1.2 规划实施模式

1.2.1 规划实施模式的策略分析

临港新城的规划是一个前期以政府投入为主导、逐步与社会经济发展要求相适应的渐进演变过程，由最初仅作为洋山深水港组成部分的海港新城，逐步发展为上海重点建设的三个新城之一，洋山深水港的重要组成部分，以及上海先进制造业和现代服务业的重点地区。临港规划的目标是追求一流，而对于“一流的规划”，临港的理解是：将规划理念和成果真正地变为现实。从发展的眼光看，一流不是停留于先进的规划理念，而是着重于追求目标落地，注重整体协调性，具体表现在规划对具体建设的先导、引导和指导作用的发挥，并与社会经济发展目标有机结合（图2）。

图2 临港新城规划动态图

临港新城的开发建设目前总体由上海港城开发（集团）有限公司和上海临港经济发展（集团）有限公司这两大集团负责开发和建设，前者主要负责以城市功能开发为主的主城区，后者主要负责以产业功能开发为主的重装备产业区和物流园区，后者又分别与四个城镇成立了社区分公司，分别负责四个城镇社区的开发和建设。这样的功能划分机制极大地促进了建设初期的迅速启动，也有利于前期开发各方资源的统筹配置。当然，随着地区发展建设向纵深推进，一些如产业配套、职住平衡、区域交通平衡等问题也开始逐步显现，需要在新城整体层面予以统筹协调。作为上海重点建设新城之一，临港新城理应在规划实施模式方面有所建树、创新和突破。

1.2.2 新城规划实施的优势经验

（1）由规划概念至各层次规划再至规划评估，全面确保规划实施（图3）

图3 规划过程示意图

临港新城由最初新城的规划概念到目前的规划实施，用自己独特的规划语言进行了全新的诠释，专业系统方面与最初的目标相协调，共同构成了临港新城总体规划以及各下层次规划。规划编制中将总体规划与现有城镇发展进行了有机的融合，总体上把握住了主要矛盾，创新性地开展了控制要素规划，确保在下位规划未能全部编制完成时新城整体重大基础设施要素的预控，保证了新城初期建设的协调一致。此外，编制中摆脱了传统上的习惯做法，放弃了过去对城市开发最大利益价值的追求，着力突破难点，追求创新，使新城的规划编制工作取得了开拓性进展。2008年开展的规划实施评估工作对临港规划实施三年以上的控详规划进行了全面评估，形成规划编制、管理、实施部门高效协作机制，确保新城各类规划有序实施建设。

（2）强化城市交通规划研究，确保规划科学编制

作为单边尽端型的城市，从一开始由中心区特殊集聚形态决定的交通隐患和弊端问题应是新城着力优化完善解决的重点方面，这主要表现在需要解决城市中心区与外围区域之间的交通联系薄弱、快速公共交通方式（BRT）实施的不确定、新城不同发展阶段的公交方式、机非分离理念下的交通组织衔接等等问题，这其中重中之重是解决前期规划编制过程中综合交通规划相对控制性详细规划有所滞后所带来的开发建设问题。临港规划过程中一直对此相当重视，依托专业部门建立了有一定科学依据的区域交通模型，通过定期的交通影响评价对规划方案进行评估和反思，以有力指导规划的深化和优化。

（3）重视城市设计，确保城市空间“以人为本”（图4）

图4 临港新城居住岛实施效果图

城市设计中的空间形态分析是临港规划中的重要组成部分，对规划编制充分发挥其重要的超前、导向和科学作用意义重大。从创造尺度宜人的空间目标出发，临港中心区对于重点区域、轴线和节点进行了概念设计分析，使得城市环境景观分析充分与新城发展目标、规划控制要求以及两型城市规模相结合。为避免出现负空间，从城市空间整合角度对街道功能和宽度、建筑高度、建筑退界以及空间连续界面进行了细致认真的再推敲，从人的实际感受出发对原规划的空间比例关系及时进行了适度调整，切实“以人为本”，既优化了新城的城市空间尺度，又保证了新城用地开发的经济性。

（4）及时开展规划实施评估和规划修编，确保项目有序推进

临港新城的全面发展建设在取得巨大成绩的同时，对各层级规划编制、管理和实施的完善的需要越来越明确。一方面，新城是从无到有，低起点高目标地发展，在宏观层面决定了规划带有通则性的特点，经过一定时期的建设以后需要定期对原有规划通过实践来检验、反馈和补充；另一方面，新城的规划建设已经进入了第五年，很多面向近期实施的规划本身已经面临规划编制上的新一轮调整要求。由此，通过规划管理部门推动联合多部门合作、采用多研究方法，对临港新城建设成熟度最高的主城区、重装备产业区和物流园区展开规划实施评估工作，进一步提高了规划编制的科学性、系统性和前瞻性，确保临港规划实施有序推进。只有依靠对规划实践通过科学、客观的充分论证进行评估，才能对后续规划修编奠定技术基础并提供讨论平台。

（5）建立规划信息管理系统，力争一流服务管理

现代化的服务需要现代化的管理手段，信息系统是实施一流管理的基础和平台，同时也是现代化规划编制服务所必需的，这比单纯的规划编制和项目管理更有意义。为适应信息时代的需要，在临港实际的规划管理工作中，充分发挥各方的资源优势和技术手段，依托规划技术部门结合管理办公系统建立了分层次编制的审批和管理信息共享平台，初步形成了完善的信息管理和维护长效机制，既满足了规划数据的整合需求，又适应了政府信息公开的技术要求，在深度、广度和高度上体现了其实际价值，从而在新的起点上，创造规划优质服务。

2 新城规划实施模式的保障机制

2.1 科学决策，优化机制，搭建完善的新城全方位规划实施平台

现行的《城乡规划法》进一步赋予规划以重要的法律地位。对于一个新建设地区的项目开发，仅仅靠好的规划不能包打天下，也做不到包打天下。因此，有必要在夯实规划自身内容以外，进一步寻求“决策、执行和监督”实施机制的保障，不仅要有目的地加强规划的针对性和科学性，而且需要更全面系统地建立新城全方位的规划实施平台，进一步完善规划对新城建设的控制管理。

2.1.1 制度创新，保证规划编制决策的质量和水平

打破不适应城乡统筹的体制机制是新城城乡规划一体化过程中的重要着力点，摆在人们面前的又一个新问题是：如何确保新形势下新城规划编制决策的质量和水平？

首先，规划编制听取多方意见，确保国内外有水平的设计事务所、设计咨询机构能够参与城市规划的设计和制定。其次，建立专家领衔制度、专家咨询制度，重大规划由知名专家操作。同时，建立规划专家咨询库，使各种领域、各种专业的专家经常参与规划设计咨询，并提供意见。再次，定期召开主管领导层面的联席会议，就一揽子重要规划工作予以专门研究和决策，有效地推进规划与实施之间的衔接工作，也维护规划技术平台的完整性和延续性。还有，可以扩大公众参与规划的广度，及时通过规划信息平台公共展示功能或网络报纸等媒介，将更新的规划及时向公众公开，收集处理公众意见，确保公众对规划制定的参与反馈。

2.1.2 强化规划的全过程实施管理，确保规划实施的执行力度

（1）完善和优化规划技术标准，加强规划的科学性

现有规划的各类规划技术标准中，存在一定的与现实状况脱节的现象。造成的原因，一方面是一些标准缺少有针对性的技术规范，本身需要实践补充完善；一方面是存在有关行政主管部门“一刀切”式的简单化管理，容易忽视新城的特殊性，中心地区与一般城市生活区的差异，以及城市的多样性。从而削弱了规划的科学性和合理性。

（2）优化管理方法和程序，提升管理效率，加强管理力度

随着区域建设密度的加强，新城发展将逐步由单个项目的叠加向综合型城市空间发展，不仅对个体的建设项目的管理需要针对性和即时性，而且对新城发展建设需要系统性管理和前瞻性引导。据此，规划管理部门应加强学习和思考，由家长式的“管制建设”逐渐向开放型的“服务建设”转变，避免“纯技术”的指标管理模式，而应采取动态灵活措施优化管理方法，再造审批流程，提升管理效率。

2.2 审时度势，勇于探索，丰富新城可持续的规划实施模式

规划编制和规划管理可能是下一步决定新城规划实施能否迈向可持续发展境界的重要一环。因此，一方面，应确保规划编制的科学性和可操作性，整合发挥各方优势资源；另一方面应在有关层面引起应有的共识，着眼未来，提高规划全过程管理的系统性和综合性。

2.2.1 奠定扎实的基础——规划编制的科学性和可操作性

在我国城市快速发展时期，城市规划承担着重要的社会责任，其目的在于能够切实科学地指导城市的开发与建设。规划发挥作用的基础是必须具备可操作性，而规划可操作性的基础是规划编制的科学性，即规划编制要与城市发展的目标紧密结合，能够为城市发展提供技术保障。科学性是可操作性的基础和必要条件，而可操作性是规划科学性的体现和发挥作用的保障。临港新城规划编制的一条成功的经验就是以规划编制单位为中心，充分发挥各方面尤其是开发主体的作用，使得规划能够切实符合新城建设的实际实施需要。

临港新城规划的另一条重要经验是建立一套完善的专项规划系统，实现规划要素的全过程控制。在总体规划的内容基本确定以后，以总体规划为基础发挥各方面的力量，确定总体规划控制要素，并且同步开展控制性详细规划以及排水、水系、供电、燃气、通信、邮政、环卫和市政综合等专业系统规划和港口、铁路等专项规划，使得在规划编制阶段就对各专业指标要素综合平衡处理，将建设过程中可能遇到的各种具体矛盾和问题提前考虑、妥善解决，以提高规划系统的全面性和合理性。

2.2.2 创造机制的保障——规划管理的系统性和综合性

临港新城开发之初，往往是项目引进与规划编制同步进行的。这样虽然在很大程度上满足了先期项目的要求，但是给新城今后的协调发展留下了可能的隐患。在各项规划编制完成后，需要由建设期进入招商期，这时规划实施工作也需要由“项目推动规划”转变为“规划引导项目”。为保证规划实施落地，需要整合、建立规划的系统管理体制和快速应变机制。为此，需要寻求一套行之有效的管理体系，以具体深入的指导实际开发。基于以上目的，构建系统化和综合化的新城规划全过程管理体系，这将是对现有规划的重要补充，能够帮助我们在开发过程中进一步“优化规划效率，强化规划管理”，加快推进新城的可持续发展。

3 结语

一个城市在特定的历史时期有其特殊的成长方式，需要培育和经营。新城的规划实施更需要主动认识和遵循城市化规律，与经济、社会发展统筹协调。这其中既需要坚持既有规划理念，保持规划的延续性，又要求在新的形势下有所突破，结合城乡统筹、土地利用、经济发展等要素，探索城乡一体化发展模式，使得新城规划突破实施过程中的瓶颈和困境，培育内源性发展动力和自身特色，开拓出适应新城可持续发展的优质模式。在此，希望临港新城的规划实施模式，能够给其他新建城镇带来一些新的启发和借鉴。

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