从法律法规层面浅析海底隧道工程对海洋环境的污染防治

牛景轶,时 军,金祖权

(1.中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100;2.青岛理工大学土木工程学院,山东青岛 266033)

从法律法规层面浅析海底隧道工程对海洋环境的污染防治

牛景轶1,2,时 军1,金祖权2

(1.中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100;2.青岛理工大学土木工程学院,山东青岛 266033)

调查了海底隧道建设运营过程中引起海洋环境污染的途径,剖析了我国目前污染防治制度的不足之处,以期从法律制度层面进行相应的完善。

海底隧道;环境污染;污染防治;法律制度

王梦恕院士曾指出,21世纪将是长、大隧道工程,地下空间大力开发利用的时代[1]。近年来我国经济迅速崛起,交通、运输等基础设施的发展极大地促进了海底隧道修建技术的进步。随着厦门翔安海底隧道和青岛胶州湾海底隧道的相继开工建设,我国海底隧道建设将会驶入快车道。海底隧道工程经济效益和社会效益巨大,但是这样投资巨大、超大型和长周期的海洋工程建设项目对海洋生态环境的影响是难以避免的。本文以正在建设中的青岛胶州湾海底隧道为例,详细分析海底隧道建设及运营对海洋环境产生的影响,以及目前我国污染防治制度的不足之处。

1 海底隧道工程

海底隧道具有改变海峡间运输性质的巨大作用,其最大优点是直达、便捷、快速,通过量大,在整个运输过程中,无须中途装卸,运行速度大大快于火车、轮渡,通过量成倍增加,长期效益显著[2]。当前全世界已经建成和正在建设的海底隧道有 20多条,其中挪威是世界上海底隧道最多的国家。目前我国在建海底隧道有两座:一是厦门翔安隧道,全长 8.695km,海上主体工程长 6.05km,工程投资 31.97亿元,预计 2009年底建成通车;二是青岛胶州湾海底隧道,隧道工程全长 7.8km,海域段长 3.95km,外加接线段 1.6km,为双洞双向六车道,项目总投资 33亿元。随着社会经济的发展,我国在今后 20～30a内还将规划建设 6条海底隧道:浙江舟山海底隧道,大连到烟台的渤海湾跨海隧道,上海至宁波穿杭州湾的海湾工程,连接香港、澳门与广州、深圳和珠海的伶仃洋跨海工程,连接广东与海南两省的琼州海峡跨海工程,连接福建与台湾两省的台湾海峡跨海工程。

海底隧道作为连接连通海峡或海湾两岸的海底人工通道,从纵剖面图上来看,就像一个巨大的“V”形,海域段一般处于海床下 20～30m,最大水头压力达到 70m;其横断面在开凿时为圆形或马蹄形,通行火车其跨距一般为 7～9m,通行汽车则可达到 12～17m。青岛胶州湾海底隧道剖面如图 1所示。

由图 1可知:海底隧道两端连着市区,中间部位一般位于城市内海海床之下。为便于通风,在海岸上设有通风井。因此,海底隧道无论是建设还是运营过程,其产生的噪声、固体废弃物、废气等不仅会污染到人群,而且会影响到海洋生态环境。

2 海底隧道工程引起海洋环境污染的途径

(1)地质勘探污染。进行海底隧道修建首先要进行海底地质勘探,掌握地形地貌,地层结构,岩土组成,地质构造,基岩风化及地下水的埋藏、分布等工程地质和水文地质特征,从而选择适宜工程建设的地质结构。由于隧道上部覆盖较深水体,通过水体进行地质勘察比在地面进行地质勘测更困难,准确性相对较低。世界著名隧道日本青函隧道经过 7a的地质勘探和各种海底科学考察,才最终选定了安全的隧道位置。青岛胶州湾海底隧道进行了 9a的地质调查、测量定位、线层折线波地震面波勘探、高密度电阻率法勘探等地质勘查工作,最终确定了隧道的地址。地质资料的取得在早期是使用炸药的方式,毫无疑问这种地质资料收集方法将对鱼类造成毁灭性的后果。目前采用的地震技术(空气枪)和高密度电阻率法勘探虽被认为大大降低了对海洋生物所造成的不利影响,但这种地震方法所产生的噪音对迁移种群,如鲸的影响一直受到关注,同时高密度电阻率法勘探所产生的电流对鱼类的产卵繁殖也会产生不利影响[3]。

(2)事故污染。海底隧道在施工期和运营期由于某种原因引发事故会造成污染,污染的发生可能由这些原因引起:①爆炸。在施工过程中由于爆破方法选择不当或者围岩爆破用药量过多等原因引发爆炸或者在隧道运营过程中由于载有易燃易爆危险品的交通运输工具发生碰撞、倾覆等事故而引发爆炸。爆炸会直接危害渔业资源,破坏海底地质结构的稳定;②火灾。由于隧道为封闭的,火灾将具有极大的危害。隧道火灾在时间上具有突发性,在地点上又有随机性。火灾的起因一般为两种,一种是车辆的机械故障,另一种是行车事故。连接英国和欧洲大陆的英法隧道自 1994年启用以来已发生3次火灾,最近一次火灾发生在 2008年 9月 11日,是由于一辆货车的刹车引擎系统过热使车胎着火而引起的,隧道内温度达 1000℃,火灾导致的高温和大量烟尘同样危害海洋生物安全;③涌水。海底隧道上覆无限的海水,在修建海底隧道过程中最大的施工风险是涌水,一旦发生涌水事故,对整个工程将是灾难性的。最为典型的是日本的青函隧道,在施工期间,发生了 4次严重涌水事故,给工程进展造成严重影响[4];④注浆浆液溢出。海底隧道施工中遇到不良工程地质、水文地质地段,注浆法是解决该问题的有效方法。青函隧道的 4次大涌水都是采用注浆技术堵水解决的,注浆材料中除了水泥单液浆外,还添加有聚胺脂浆液或其他高强快凝止水化学注浆材料,一旦发生注浆浆液溢出,会对海水造成污染[5]。

(3)海底隧道工程排污污染。这种污染持续整个工程的运行始终,在海底隧道施工期会产生大量的施工垃圾,如废混凝土、废砖石、断残钢筋头、用过的包装纸、塑料等,还有大量施工人员产生的生活垃圾和生活污水,如果不妥善处理,会污染海洋生态环境。同时施工时水泥混凝土搅拌、喷射混凝土引起的扬尘等会产生大气污染,爆破作业、混凝土拌合及震捣会产生噪声污染,这些都需要工程施工过程中采取一定的环保措施和技术手段,减少对海洋环境的污染。

3 我国海洋工程污染防治的立法沿革

目前我国并没有针对海底隧道工程污染海洋环境的防治进行专项立法,在海洋工程中污染损害海洋环境问题最为突出的就是海洋石油开发工程,同时这也是海洋工程中起步最早、发展最快、数量较多的工程类型,因此有关防治海洋石油开发工程污染海洋环境的行政法规、部门规章、环境标准及技术规程等大量专项立法应运而生,发展较为成熟。相信随着厦门翔安海底隧道和青岛胶州湾海底隧道相继建成运行以及规划中的海底隧道工程相继开工建设,此类工程中的环境污染防治问题将会日益凸显其重要性和紧迫性,时机成熟时可以考虑进行专项立法。

在我国,海洋环境保护立法工作起步较晚,1972年的联合国人类环境会议不仅是世界环境保护运动的里程碑,也是我国环境保护事业发展的转折点。1974年 1月 30日国务院发布的《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》是我国最早的海洋污染防治法律文件。1979年《中华人民共和国环境保护法 (试行)》的颁布,标志着环境法作为一个独立法律的确立。当时,对海洋工程危害的认识不够,在立法上也没有全面详细的具体规定[6]。1982年 8月 23日,我国通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》,这是我国第一部保护海洋环境,防治海洋污染的综合性法律,共 10章102条。对防止因海岸工程建设、海洋石油勘探开发、船舶航行、废物倾倒、陆源污染物排入而损害海洋环境做了相应的法律规定。随后,我国又陆续颁布了一系列涉及部分海洋工程和对海洋工程立法有借鉴指导作用的部门规章、政策、环境标准及技术规程等,具体包括《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》、《建设项目环境保护管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋工程环境影响评价技术导则》、《海洋石油开发工程环境影响评价管理暂行规定》等。1999年新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》设立了“防治海洋工程建设项目对海洋环境污染损害”专章,2006年 8月 30日国务院又通过了《海洋环境保护法》的配套法规《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》,该条例成为以后管理海洋工程建设项目污染的主要依据。这两部法律法规的出台,标志着我国海洋工程污染防治法已经发展到一个新的阶段。

4 我国目前海洋工程污染防治制度的不足

4.1 海洋工程环境影响评价制度的不足

建设项目的环境影响评价在我国开展了二十多年,评价方法较为科学,体系比较完善。2002年10月 28日我国通过了《中华人民共和国环境影响评价法》,《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》是以《环境影响评价法》为依据,结合海洋工程污染的自身特点,设立了海洋工程环境影响评价制度。结合海底隧道工程实践,笔者认为这一制度存在如下不足之处:

(1)公众参与机制不完善。公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分,是公民参政权在环境法领域的实现机制[7]。虽然条例第九条规定海洋工程环境影响评价报告书要列明公众参与的情况,但公众参与的具体途径、参与权利的保障、权利救济的形式等问题在条例中均未涉及,并且公众参与环境影响评价只在环境影响报告书编制过程中进行,显然公众的参与时机滞后,范围狭窄。在海底隧道这样重大并且与公众日常生活息息相关的海洋工程中,公众的参与应该提前至该项目可行性论证之初,就该工程是否有建设的必要性和可行性,建设过程中和使用过程中是否会对海洋生态环境造成污染损害,公众都应该在获取相关翔实信息后有发表自己意见和看法的权利和途径。尤其是海底隧道陆域段的入口和出口处的居民、隧道周边海域的渔民,工程关系到他们的切身利益,他们应该有充分的空间主张自己的权利。

(2)听证制度形式化。听证制度对于控制有重大环境污染危险的大型工程项目能起到很好的事前监督作用,在充分听取各方意见的基础上,经过专家的反复论证才可能保证工程建设项目的合理性及可行性。条例第十条规定:海洋主管部门在核准海洋工程环境影响报告书前,应当征求海事、渔业主管部门和军队环境保护部门的意见;必要时,可以举行听证会。其中,围填海工程必须举行听证会。根据条例的规定我国的听证制度存在如下问题:第一,听证制度适用范围过于狭窄。除了围填海工程必须举行听证会以外,其他工程对于是否举行听证会都是可以选择的。海底隧道工程是融合多学科、科技含量高、施工难度大的重大海洋工程,一旦在施工过程中或使用过程中发生事故,对海洋生态环境带来的损害将是灾难性的,同时该工程在世界范围尚属少数,可借鉴的经验极少,更应当谨慎地加以科学论证。因此海底隧道工程应该纳入必须听证的范围中。第二,听证制度功能定位不合理。听证功能包括价值性功能 (公平平等、公众参与、公开透明)和技术性功能 (理性决策、合法规范、提高效率)两种[8]。目前我国的听证制度偏重于价值性功能的选择,但是针对海洋工程建设中的听证制度,应该更重视它的技术性功能。海洋工程对海洋环境造成的污染具有巨大的潜在危险性,在工程建设前期,甚至在工程建成后很长一段时期它的污染危害都不会被人察觉。普通百姓缺乏这方面的专业知识,很难有这样透彻的认识和长远的眼光。因此听证会需要大批专业人士的介入,对海洋工程可能获得的经济收益和可能造成的环境毁损作深入透彻的专业分析,只有这样才可能给工程建设科学的指导。青岛胶州湾海底隧道在可行性论证阶段,就隧道线位选择和施工方案召集听证会,邀请规划、市政、交通、隧道、地质、海洋、环境、生态、航运、景观、经济和安全等专业领域专家参加,对隧道线位 3种选择方案:一是渡口隧道方案即团岛至黄岛方案,二是湾口隧道方案即团岛至薛家岛方案,三是汇泉湾至薛家岛方案,综合考虑经济、对海洋生态环境影响等各种因素,选定了第二种湾口隧道方案即团岛至薛家岛方案。就矿山法、盾构法和沉管法三种施工方案选定了矿山法这一成熟的施工技术方案。第三,听证会的召集主体、方式不明确。听证会的召集涉及到听证会由谁提出听证动议,如何召集和组织听证等。条例所规定的海洋工程项目的听证会并没有明确由哪个部门召集主持以及召集的方式。我国目前并不存在一部针对听证制度的专门立法,在海洋工程建设项目上如果有必要举行听证会,就应该明确听证的具体程序。建立健全的听证程序才能保证听证会结果科学、合理、符合民意,而不是流于形式。

(3)缺少替代方案。替代方案是环境影响评价制度的重要组成部分,例如本文前面提到的青岛胶州湾海底隧道在隧道线位上的 3种选择方案,每一种方案对周边海域生态环境影响如何都应详细论证,编入环境影响评价报告中,以供科学决策使用。而我国的海洋工程替代方案分析还没有成为环境影响评价报告书的必要内容,这就大大降低了环境影响评价制度的效果。

4.2 海洋工程排污收费制度不完善

《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第三十三条规定:“县级以上人民政府海洋主管部门,应当按照各自的权限核定海洋工程排放污染物的种类、数量,根据国务院价格主管部门和财政部门制定的收费标准确定排污者应当缴纳的排污费数额。排污者应当到指定的商业银行缴纳排污费。”同时第三十六条规定:“海洋工程排污费全额纳入财政预算,实行 ‘收支两条线’管理,并全部专项用于海洋环境污染防治。”这是条例针对海洋工程建设项目排污收费制度的相关规定,这里有其不完善的地方:第一,我国《海洋环境保护法》已经明确提出重点海域污染总量控制制度,在实施收费制度的情况下,我们仍然要注意总量问题。根据条例规定的排污收费制度并没有解决总量控制的问题。核定某个单独的海洋工程排放污染物的种类数量,必须要有严格的标准可以参照,对海洋工程建设项目的排污既要有数量的控制,又要有控制下的收费。第二,单纯规定排污收费制度,一定程度上可能会促使海洋工程建设单位从经济利益角度衡量是交费排污划算,还是投入资金进行技术创新降低排污量划算。一旦进行技术创新投入资金超过了排污所需缴纳的费用,建设单位就很可能选择排污交费,而放弃技术创新。因为企业都是以追求经济利益最大化为目标的,这显然不是立法者所愿意看到的结果。青岛胶州湾海底隧道建设方通过技术创新研制出施工弃渣综合利用新技术,将施工过程中所产生的大量岩石弃渣进行了力学、化学及放射性分析,通过筛选、合力加工等,将施工弃渣作为粗骨料应用于高性能衬砌混凝土中。这一新技术的应用,大大减少了向海洋排放的污染物数量。笔者认为,应该考虑从法律层面上鼓励企业这种牺牲自身小利益,实现海洋生态环境保护大利益的行为,促使企业自觉自愿地从事新技术的开发应用。

4.3 海洋工程引起海洋环境污染的民事责任规定不完善

对于海洋工程引起海洋环境污染的法律责任,条例中规定了行政责任和刑事责任,而对于民事责任的规定过于概括,存在以下不完善的地方:

第一,我国的《海洋环境保护法》和其它有关环境保护的法律,均采用了严格的民事责任原则,即对污染环境造成环境污染损害事故的,不管当事人有无过错,都应该承担民事责任。海洋工程污染损害赔偿适用无过错责任原则也是理所应当的,但是应当明确的是海洋工程污染损害的发生既可能是在违法违规的情况下出现的,也可能是在符合相关法律法规的情况下出现的。针对这两种不同情况下发生的污染,笔者认为应当区别对待。无区别的无过错责任原则虽然有利于保护污染受害人的权利,但同时也会损害治理污染的积极性,应当具体问题具体分析,在排污权和环境权共存的情况下依据风险分担的原则来确定污染损害的民事责任,兼顾海洋工程建设一方治理控制污染的积极性和公民环境权的维护。

第二,从条例的规定来看,承担法律责任的主体基本上都是海洋工程的建设单位,而将海洋工程建设项目中污染防治和海洋生态环境保护责任都由建设单位独自承担,显然会因为缺乏有力的监督及建设单位追求自身利益最大化的本质特征而难以有效落实。同时,针对海底隧道这种高耐久、长寿命的海洋工程,其对海洋环境的污染损害具有一定的不可预期性和潜在性,如果是在工程竣工并使用几十年后才暴露出这种危害,受害人无法寻找到当时的建设单位或其建设单位已不存在了,那么受害人的合法权益将难以维护。

第三,条例对于承担海洋环境污染损害民事责任的方式规定了两种:排除危害和赔偿损失。对于海洋环境侵权,赔偿损失并不是最能保护当事人合法权益的最佳方式,最能保护当事人权益的是停止侵害、排除危险和消除妨害。但面对某些工程所带来的不可逆转的污染损害,这样的规定在技术上和法律上都非常困难。现实中存在的问题是,当一项海底隧道工程在完全符合环境影响评价的情况下,受到环境污染损害危险的人能否要求法院判令当事人停止侵害,排除危险。这些都需要在法律上进行具体规定。

第四,因海洋工程污染而引起的民事侵权赔偿,在现实生活中受害人很难通过合法手段保护自己的权益。因为作为特殊的环境民事侵权诉讼,现有的证据制度无法保障双方当事人诉讼地位平等,行政部门的环境污染调查结果是否能够作为证据使用,如果作为证据使用,会不会引起撤销该调查结果的行政诉讼,这些问题在实践中也存在较大争议[9]。行政部门的不作为,往往又使得民众的损失无法得到应有的补偿。

[1]王梦恕.廿一世纪是隧道及地下空间大发展的年代 [J].铁道建筑技术,2000,(1).

[2]赵晋友.海底隧道经济分析与评价的关键问题 [J].岩土工程界,2006,9(5).

[3]李凡,张季荣.人类活动对海洋大环境的影响和保护策略[J].海洋科学,2000,24(3).

[4]王燕,黄宏伟,李术才.海底隧道施工风险辨识及其控制[J].地下空间与工程学报,2007,3(7).

[5]袁建军,谢嘉华.海洋生态环境污染研究概况 [J].生物学通报,2001,36(5).

[6]徐祥民.环境法学 [M].北京:北京大学出版社,2005.

[7]陈国阶.环境影响评价需要新的突破 [J].中国人口资源与环境,2006,6(16).

[8]毛红华.听证制度与公开博奕规则 [J].信阳农业高等专科学校学报,2006,(2).

[9]吕忠梅.环境法案例辨析 [M].北京:高等教育出版社,2006.

Pollution Control of Sea Environment of Subsea Tunnel Construction

N IU Jing-yi1,2,SH IJun1,J IN Zu-quan1
(1.Law&Politics School ofOcean University of China,Qingdao Shandong 266100 China)

The pollution sources of subsea tunnel construction are investigated.The measures which are related to the law level closely on sea environmental protection are researched based on the defects of present problems of pollution control system.

subsea tunnel;environmental pollution;pollution control;legal system

X82

A

1673-9655(2010)01-0034-05

2009-10-27

国家自然科学基金 (50708046),山东省教育厅项目 (J08LA04)。

牛景轶 (1978-),女,河南焦作人,硕士,讲师,中国海洋大学在读研究生,主要从事海洋环境法研究。