提升地方政府政策执行力的困境及其解蔽

陈菊香

摘要：公共政策的有效执行是政策目标得以实现的主要途径，政策执行力是公共政策有效执行的关键要素。政策执行力的构成要素包括政策执行主体、政策执行机制、政策执行资源、政策执行环境等。目前在政策执行的过程中，各级政府在不同程度上存在偏离政策宗旨的行为，利益错位和政策执行力要素缺失是影响政策执行力的主要因素。必须通过架构和开通各种路径以实现地方政府政策执行力的提升。

关键词：地方政府；政策执行力；政策目标；政策执行机制；优化

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1002-7408(2010)08-0012-03

政策执行力是政府工作的生命力，是经济建设和社会管理的重要保证，是畅通中央政令的重要保证。如何提升政府的政策执行力是当前公共管理领域的一个重要课题。

一、政府政策执行力的内涵

“政策执行力”是随着新公共管理运动浪潮从企业界引人到政府政策实践领域的新概念。这里的“执行力”不同于传统行政法中的行政行为执行力，而是“执行力”概念在政府政策实践过程中的延伸，是党的执政能力和政府执行力的重要组成部分。关于“政策执行力”的概念，有学者认为政策执行力是“指能够准确理解政策目标及方向，并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用，从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在的能力和力量”。也有学者把政策执行力定义为“公共政策执行力主体为了达到政策目标，通过对各种相关资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力总和”。本文将“向度”元索引入概念中，认为“政策执行力”是政策执行主体准确把握政策目标及方向，有效集中和调度各种资源，从而有效地执行政策的行动力。政策执行力是政策执行主体执行政策时把握的“向度”、“角度”、“尺度”、“力度”、“速度”的具体表现。政策执行力的构成要素包括政策执行主体、政策执行机制、政策执行资源、政策执行环境等。

二、地方政府政策执行力削弱的表现

在政策执行的过程中，各级地方政府在不同程度上存在偏离政策宗旨的行为，主要表现为：

僵化执行行为：一些政府部门在执行政策过程中，没有准确领会与把握政策的精神实质，不考虑自身所处的条件和环境，机械盲目地照搬政策，使政策僵化，影响政策执行的效果；迟缓执行行为：政策执行的及时性是影响政策执行效果的一个重要因素，有的政府部门对上级政策采取观望或犹豫不决的态度，导致政策不能及时正确落实；附加条件行为：在政策执行过程中，政府部门人为附加一些原政策目标中所没有的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的计划，改变了原政策的宗旨，影响了既定政策目标的有效实现；做表面文章行为：政策执行过程中，政府部门不作为，仅做表面文章，未落实具体的措施，使政策执行浮于表面，流于形式，或者象征性地选择政策的某些部分执行；截断政策行为：政府部门根据自己的利益需求，对政策的精神实质和内容进行曲解或取舍，有利于自己的就执行，不利于自己的就不执行，导致全局的政策不能得到贯彻落实，甚至出现与上级政策宗旨相背离的政策绩效；偷梁换柱行为：当政策对自己局部利益、眼前利益不利时，政府部门就制定表面上与上级政策精神相一致，实际上相背离的实施方案。以上各种政策执行的“策略行为”违背了公共政策的“公共性”属性，使政策执行过程偏离了“公共性”航向，削弱了政策的执行力度，使政策发挥不出既有的效益。

三、地方政府政策执行力削弱的症结所在

地方政府政策执行中出现的政策执行偏差现象，究其原因，主要有两个方面：

1利益错位。利益因素是影响政策执行力的主要因素。马克思指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”布坎南的公共选择理论也认为政府是“经济人”，有追求利益最大化的倾向。这种利益性对相关政策执行的影响是深刻的。一方面，公共政策本质是对社会利益进行再分配，是对社会利益结构的调整和规划。“政策是集中制定的，政策制定者考虑的是整体的利益”，而“政策执行是分散进行的，执行者往往要考虑其局部利益，这种局部利益与整体利益的差异性，往往制约着地方政府公共政策的执行力”；另一方面。地方政府及公职人员也有自己的特殊利益，这种利益是当前地方政府及公职人员执行政策的巨大动力，但往往促使政策的私利化执行。这种政策和政策执行主体的利益错位，使政策执行主体的行为往往偏离政策原宗旨，弱化了政策的执行力度。

2政策执行力要素缺失。政策执行力是政策执行主体、政策执行制度、政治执行资源等要素的集合。政策执行力要素的缺位，影响了政策的有效执行。当前政策执行力要素缺失主要体现在以下四个方面：

(1)政策执行机制不完善。政策执行环境是不断变化的，但各级地方政府的政策执行机制未能得到及时的调整和完善，使政策在执行过程中出现缺少沟通、缺乏竞争、公民参与不足、监督乏力、责任不明确、信息不畅等现象，影响了政策的有效执行。(2)政策执行人员素质欠佳。政策执行人员的价值观、能力、责任意识、品格等素质对政策执行力有着直接的影响：影响着政策执行力的“向度”。影响着政策执行力的“强度”，影响着政策执行力的“力度”，直接影响着政策执行力的“刚度”。(3)政策执行资源不足。政策执行资源包括经济资源、信息资源、权威资源等方面。地方政府政策执行资源不足主要体现为信息资源不足、人力资源不足、权威资源不足等。(4)政策执行监督乏力。由于政策在执行过程中具有较大的弹性空间，因此政策的执行需要在一定的监督下进行，以最大限度地规避政策执行走样等问题。但当前政策执行过程的监控力还不足，存在部分监控主体虚置、监控内容有失偏颇、政策执行绩效评估不到位、对政策执行偏差行为处罚力度不足等现象。

四、提升地方政府政策执行力的路径选择

地方政府政策执行力是联系地方与上级政府、地方政府与群众的重要纽带和桥梁，是把公共政策理想转化为现实的关键性要素，因此必须通过架构和开通各种路径以实现地方政府政策执行力的提升。

1完善政策执行机制。完善的政策执行制度是提升地方政府政策执行力的根本因素，是保证政策有效执行的制度保障。制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利最大化或效用最大化的利益的个体行为”，“没有恰当的制度，任何意义的政策都可能失败”。完善的政策执行制度对规范和抑制政策执行中因利益错位而出现的政策执行偏差行为具有重要的抑制作用。要完善政策执行制度必须：

(1)优化信息沟通机制。公共政策执行力在很大程度上取决于公众的认可、支持和参与。而公众对政策的认可、支持和参与又与公众获得的信息密切相关。有效的信息沟