重要生态功能区生态补偿研究＊

燕守广 沈渭寿 邹长新 张 慧

(环境保护部南京环境科学研究所,江苏南京 210042)

重要生态功能区生态补偿研究＊

燕守广 沈渭寿 邹长新 张 慧

(环境保护部南京环境科学研究所,江苏南京 210042)

重要生态功能区是指在保持流域、区域生态平衡,防止和减轻自然灾害,确保国家和地区生态安全方面具有重要作用的区域。由于缺乏有效保护和管理,我国重要生态功能区生态破坏形势十分严峻,严重阻碍了区域社会经济的可持续发展。为此,国家非常重视重要生态功能区的环境保护和生态建设,提出通过建立生态补偿机制,加强对重要生态功能区的保护。本文在对生态系统服务功能内涵、主导生态功能和生态系统服务空间尺度分析的基础上,探讨了重要生态功能区生态补偿标准的参考依据和生态补偿的模式。

重要生态功能区;生态系统服务功能;生态补偿

当前,我国重要生态功能区生态环境形势十分严峻,其重要生态功能整体呈退化趋势。一些重要生态功能区的生态破坏已由系统结构性破坏发展到系统功能性破坏,已经或将严重阻碍这些地区,甚至流域、区域社会经济的发展,对这些地区乃至国家的生态环境安全构成了严重威胁[1-2]。对此,国家非常重视重要生态功能区的环境保护和生态建设。2000年国务院印发的《全国生态环境保护纲要》提出通过建立生态功能保护区,实施保护措施,防止生态环境的破坏和生态功能的退化[3]。2007年国家环保总局发布了《国家重点生态功能保护区规划纲要》和《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,对重点生态功能保护区的保护工作作出了明确规划,并提出要探索建立重要生态功能区生态补偿机制,推进资源的可持续利用,加快环境友好型社会建设,实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。

1 重要生态功能区概念

重要生态功能区是指在保持流域、区域生态平衡,防止和减轻自然灾害,确保国家和地区生态安全方面具有重要作用的区域。重要生态功能区对于维系区域、流域社会经济持续稳定发展,保障国家生态安全和民族的繁衍具有重要意义。重要生态功能区的巨大生态效益和生态服务功能主要包括:水源涵养、水土保持、洪水调蓄、防风固沙、土壤维持、调节气候、降解污染物、生物多样性保护等。

国际上为了应对生态环境日益严重的系统性、结构性破坏,提出了“生态系统”的管理思想,强调从单要素管理向多要素、全系统综合管理的转变,实质上就是要求强化对区域 、流域生态系统结构与功能的保护[1]。2003年在南非召开的第五次世界保护区大会强调要运用现代生态系统理论和方法建立生态功能保护区,加强区外更大范围的生态保护或建立更大范围的生态功能保护区,保护和改善具有重要生态功能的生态系统。

2 重要生态功能区理论基础

2.1 生态系统服务功能的内涵

生态系统服务功能是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用。生态系统不仅为人类提供了食品、医药及其它生产生活原料,还创造与维持了地球生命支持系统,形成了人类生存所必需的环境条件[4-5]。人类离不开自然生态系统,更确切地说,人类离不开生态系统的服务功能,为了维持自身的生存和发展就必须从生态系统中获得生态系统产品,或改造生态系统的结构与过程来生产所需的产品。人类维持自身生存与发展过程正是人类利用生态系统服务功能的过程[6-8]。人类如果正确地、适度地、合理使用,生态系统将能够持续不断地供给这些服务。但是如果人类过度地、不合理地从生态系统中攫取某一类型的服务,最终所有的生态系统服务将减少甚至消失。

生态系统的服务功能不仅单个或部分要素对人类社会有用,而且还有各组成要素的综合作用,并且形成于一个特定的地理区域内,尽管在一定程度上也向外辐射,对其他区域或全球产生效益,但是绝大部分生态系统服务还是在一定的地理区域内发挥作用,具有明显的地域性特征[9]。

2.2 主导生态功能与辅助生态功能

生态系统服务功能具有多重性。比如,森林有调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙、净化空气、美化环境等功能;湿地有涵养水源、调节径流、防洪抗旱、降解污染物、生物多样性保护等功能。从不同的空间尺度上分析,生态系统服务功能的重要性会有比较明显的差异。

主导生态功能即在维护流域、区域生态安全和生态平衡,促进社会、经济持续健康发展方面发挥主导作用的生态功能。主导生态功能的确定既要充分考虑生态系统的自组织演化特征,又要考虑区域社会、经济、文化的发展需求,要将区域生态安全目标、经济发展目标和当地居民的生活需要结合起来[1]。辅助生态功能是指在维护流域、区域生态安全和生态平衡,促进社会、经济持续健康发展方面居于从属地位的生态功能,与主导生态功能相伴而生,在重要生态功能的保护中居于次要地位,但也是绝不能忽略的。从生态系统管理的角度,在保护与恢复主导生态功能的同时,也应尽可能兼顾辅助生态功能,以最大限度地发挥生态系统的整体服务功能。

2.3 生态系统服务功能的空间尺度

生态系统可以在不同的空间尺度上定义,在不同的尺度,生态系统体现出来的服务功能有所侧重。比如,在较小的局域尺度上,森林生态系统服务功能主要体现在木材生产方面;在较大的区域尺度上,森林生态系统的服务功能则体现在涵养水源、调节气候、防洪减灾等方面。

对生态系统的保护必须从长远和全局的角度实施,分析生态系统服务功能的重要性和主次关系,不能仅为追求眼前的一时利益,利用生态系统的某些次要功能,而破坏了其更大范围上的主要生态功能。

生态系统服务功能在不同的空间和时间尺度对不同尺度上的利益相关方具有强烈影响。不同尺度上利益相关方对生态系统服务功能的价值具有不同的认识。这使得在不同尺度上,利益相关方对生态系统服务功能的支付意愿大不相同[10]。为此,分析不同尺度上的生态系统服务功能,并进行相应尺度上的评价,是进行生态补偿的基础。对于重要生态功能区来说,往往是从区域、流域以至国家尺度提出的,生态系统服务的主导功能应从相应尺度上进行分析,生态功能保护与生态补偿也应从这一尺度开展。

3 重要生态功能区生态补偿标准分析

3.1 生态补偿标准核算方法

补偿标准是生态补偿的核心之一,关系到补偿的效果和可行性,其研究内容包括标准上下限、补偿等级划分、等级幅度选择、补偿期限选择、补偿空间分配等。一般来看,生态补偿标准是生态效益、社会接受性、经济可行性的协调与统一。生态保护补偿标准的确定通常有以下三种方法:

一是基于生态系统服务价值评估确定补偿标准。其前提是重要生态功能区关键服务功能的认定和评估,并具有较为完善的市场机制。这种方法有助于真正建立一种生态保护与建设的激励机制,但由于目前在生态系统服务评估中存在着很大的不确定性等因素,生态系统服务价值评估得到的结果数值巨大,难以直接作为补偿依据,用这种方法所得的结果一般可以作为理论上限[11-14]。

二是根据机会成本和保护成本确定补偿标准。从目前的研究看,根据机会成本和保护成本来确定补偿标准操作性较强,但缺点是这种方法没有考虑生态服务的价值、环境效益等因素,受人为因素的影响大。根据成本法计算出的生态补偿标准明显低于通过生态系统服务价值评估得到的数值,因此,成本法所得的结果一般可作为补偿标准的下限。

三是基于支付意愿或受偿意愿确定补偿标准。条件价值评估法是生态与环境经济学中最重要和应用最广泛的关于公共物品价值评估的方法,通过直接询问居民的支付意愿和受偿意愿,确定生态补偿标准。该方法确定的补偿标准体现“公众参与”的思想,有助于提高居民恢复和保护生态环境的积极性和主动性。

补偿标准的制定就现实情况来看,不能只靠机会成本、生态服务价值等计算结果,欲实现补偿,更需要补偿主体双方达成一致。目前生态补偿更多体现的是“讨价还价”机制,是补偿双方博弈的结果[15-17]。

3.2 重要生态功能区生态补偿标准核算

从经济学的观点来看,生态系统服务功能不是经营者的资产,因此无法反映出市场的价值,而不能用作生态补偿的标准。但是,就某些生态功能来说,虽然也不是经营者的资产,但能够直接影响上、下游或周边地区的经济利益,适度地运用经济调节手段可以转化为市场价值。比如江河源头区的水源涵养功能,上游良好的生态环境可以为下游提供富足的水源和优良的水质,保障下游地区生产、生活和生态需水,维持社会经济和生态环境的可持续发展;但恶化的生态环境导致水源涵养功能的下降,不仅不能为下游作出贡献,而且易发生干旱、洪涝等自然灾害,造成巨大的经济损失。因此,可以通过适度的经济调节手段,使下游地区为上游提供一定的经济补偿,以保护和改善上游地区生态环境,提高生态系统的服务功能,使下游地区减少因生态环境恶化而造成的灾害损失,间接地保护了自己的资产,并享受良好生态环境创造出的经济效益,保障地区经济的持续发展,维护整个流域的生态安全。

对于重要生态功能区来说,作为从区域、流域乃至国家尺度上定位的主导生态功能,不仅是重要生态功能区内生态环境保护的主要对象,更是区外受益区经济利益的关切点。主导生态功能在区内与区外受益区之间形成了直接和密切的利益关系,是主要受益区迫切需要上游进行维护的生态功能。而其他一些生态功能,如江河源头区的生物多样性保护、净化环境、调节气候等一般并不形成经济利益关系,补偿双方难以达成共识。因此,就当前来说,对不具有直接经济利益关系的生态系统服务功能进行补偿,不切实际,而且有失公平,难以补偿到位。

综上所述,利用关系到区内外直接经济利益的生态系统服务功能价值作为补偿标准的依据,则在生态补偿中可以突出重点,同时也能保证补偿基金的合理分配,既维护了重要生态功能区的主导生态功能,又兼顾了双方共同的经济利益和发展需求,有助于达成现实可行的补偿标准。因此,对于重要生态功能区来说分析其生态功能,鉴别出直接关系上、下游或周边地区经济利益的生态功能,是制定生态补偿标准的关键。在此基础上,围绕主导生态功能的评估价值,以机会发展成本、生态保护成本等作为进一步参考的依据,通过双方的协商,则是确定补偿标准的最终办法。

4 重要生态功能区生态补偿主体与补偿方式

4.1 补偿主体

生态补偿主体即指生态补偿责任的承担主体。在市场经济条件下,国家、地区、单位和个人都可以发挥作用。一般认为生态补偿主要包括社会补偿主体、自我补偿主体和国家补偿主体[2]。

首先,重要生态功能区的生态环境保护和建设对于整个流域和全国都具有全局性、整体性意义,其生态环境效益是具有很强公共性的物品。根据公共产品的受益范围确定分担公共产品成本的辖区范围,国家应当是重要生态功能区生态补偿的重要主体。因此,国家作为公共利益的代表,应是生态补偿的重要主体之一。

其次,对于重要生态功能区在生态建设中付出的成本,其下游和周边地区的生态受益者应当给予补偿,使生态建设者和保护者得到相应的回报。社会主体是头生态补偿的微观补偿主体,具体包括生态受益区的地方、企业和个人。

另外,重要生态功能区的生态保护和建设活动是具有外部经济性的活动,所产生的生态效益会使许多地区和人们受益。但从长远看,重要生态功能区的生态保护和建设活动改善了本地区的生态环境,提升了资源环境的生态价值,提高了自我发展能力,促进了本地区经济社会的良性循环和可持续发展,是生态环境建设的最终受益者。因此,自我补偿可以说是生态补偿的最终目标。

我国重要生态功能区及其受益区大都处在经济相对落后地区,普遍面临发展经济与保护生态功能的双重压力,这至少在一定程度上削弱了生态补偿机制建立的可行性,若强制收费则可能为这些地区带来经济负担,甚至丧失了发展的积极性,取得相反的效果。因此,当前一段时期,重要生态功能区生态补偿的主体应以国家为主。但随着地区社会经济的不断发展,受益区相关利益方将逐渐拥有一定的经济实力提供补偿基金,同时,重要生态功能区也逐渐有能力开展生态环境保护,提升资源环境的价值,实现自我补偿。生态补偿将以国家为补偿主体的单一补偿形式逐渐转变为国家、社会和自我补偿相结合的形式,由输血型补偿逐渐转化为造血型补偿,最终实现重要生态功能区的自我补偿。

图1 指标体系层次关系示意图

4.2 补偿方式

生态补偿的方式一般分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等。针对不同区域可以采取不同的补偿方式,或者联合采用几种方式,以实现最优的补偿效果[16]。对于重要生态功能区,可以根据经济发展水平和地区优势,采取以下具体的补偿形式。

(1)生态保护项目的投资。重要生态功能区生态退化严重,生态系统的结构和功能受损。为此,应尽快针对区内主要生态环境问题,研究制定科学的生态保护规划,通过一系列的生态保护与建设项目,维护和修复生态系统的结构,遏制并提高重要生态功能区的生态系统服务功能,尤其是主导生态功能。

(2)实行差异性的区域政策。对区内在某些产业和项目上实施税收减免或优惠的政策,优先安排基础设施和环境保护项目的投资,实施生态优先的政绩考核政策等。

(3)国家财政转移支付。这一部分资金类似于“退耕还林”的生态补偿,主要目的是弥补经济上的损失,以稳定并促进重要生态功能区内的经济发展和人民生活水平。

(4)发展生态旅游项目。根据区内特点,发展生态旅游业,增加区内经济收入来源,同时减轻生态系统的压力,保护生态环境。生态旅游项目以地方政府引导企业或社会资金进行投资。

(5)发展生态标记产品。通过政府引导社会资本,积极发展生态产业,加强对有机、绿色、无公害等产品的认证和培育,提高产品的附加值,从自身产业发展中得到一定的补偿。

总之,对于重要生态功能区的生态补偿,一方面积极探索国内补偿的模式,同时应借鉴国外生态系统服务购买的方式。目前在国际上,对生态系统服务的购买类型可以分为两大类:一是政府购买,或称为公共支付体系。主要是指由政府来购买社会需要的生态服务,然后提供给社会成员;二是较多地运用市场手段,如私人交易、开放的市场贸易、生态标记及使用者付费等[18-20]。无论是政府主导还是市场主导,必须把握好政府行为与市场机制在生态补偿中担负的作用。

(编辑:李 琪)

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AbstractThe key ecological function areas are the areas that keep ecological balance,lighten natural disaster,and ensure ecological security of region and even whole of the country.But,due to the neglect of protection,the key ecological function areas suffer destroy gravely,and have being counteracted sustainable development in the region.Now the country pays important attention on the key ecological function areas,and puts forward a series protection method in the areas to reinforce the protection.This paper analyzed the meaning and space dimension of ecosystem services,and discussed the leading ecological function.Based on the above analysis,the ecological compensation standard in the key ecological function areas was put forward.Also,the paper discussed the ecological compensation patterns in the key ecological function areas.

Key wordskey ecological function area;ecosystem services;ecological compensation

Research on Ecological Compensation in Key Ecological Function Area

YAN Shou-guang SHEN W ei-shou ZOU Chang-xin ZHANG hui
(Nanjing Institute of Environmental Sciences,Ministry of Environmental Protection,Nanning Guangxi 210042,China)

F062.2

A

1002-2104(2010)03专-0001-04

2010-03-16

燕守广,硕士,副研究员,主要研究方向为生态保护与环境管理。

＊该文为2007年“中央级公益性科研院所基本科研业务专项项目”研究成果之一。