农地使用权资本化的农民增收效应研究

贾春梅

(1.南京大学 经济学院，江苏 南京 210093;2.应天职业技术学院，江苏 南京 210048)

农地使用权资本化的农民增收效应研究

贾春梅1,2

(1.南京大学 经济学院，江苏 南京 210093;2.应天职业技术学院，江苏 南京 210048)

增加农民收入，关键在于农地使用权的资本化运作。通过农地使用权资本化，农地使用权具有的价值、财产、融资和资本等新功能可以得到充分地体现和发挥，农民的工资性收入、经营性收入，尤其是财产性收入也会相应地得到不同程度地提升。而确保农民增收的制度化和持续性，相关制度和机制设计必不可少。

农地使用权资本化；农民增收；财产性收入；经营性收入

一、问题的提出

现阶段，一方面农民收入水平低，城乡居民收入差距不断扩大（见图1）。以2008年为例，城镇居民年人均可支配收入为15780.76元，农民年人均纯收入为4760.62元，城镇居民年人均可支配收入是农民年人均纯收入的3.31倍。而2001年城镇居民年人均可支配收入只是农民年人均纯收入2.9倍。农民纯收入的平均增长率不及城镇居民可支配收入平均增长率的2/3。农民收入增长率在绝大多数年份也低于当年的国民生产总值(GDP)增长率，在25年中,有10年低于5%,平均为7.40%。另一方面，农民收入结构极不合理，财产性收入占比过低，财产性收入在年人均纯收入中仅占2-3%左右 （见表1），而且城乡居民之间的财产性收入差距呈逐渐拉大的趋势（见图2）。以2008年为例，城镇居民人均财产性收入为387.02元，而农民人均财产性收入为148.08元，前者为后者的2.61倍。作为一种衍生财富，农民的财产性收入若得不到有效地提高，城乡居民收入差距将会进一步拉大,城乡二元分割局面难以打破，中国现代化的进程将严重受阻，和谐社会的构建将面临严峻的挑战。

因此，现阶段增加农民收入，改善农民收入结构显得格外重要。增加农民收入有很多途径，比如，通过调整农村经济结构来提高农民收入（王大力、董晓丰，2000）；完善农产品市场,提高农产品价格来促进农民增收问题（李建国，2004）；以农业产业化经营来促进农民增收问题（孙建成，2007）；依靠变革农地制度促进农民增收（邓水兰、温诒忠，2006）。通过这些途径来增加农民收入是必要和重要的。但是,仅仅靠前三个方面来带动农民收入的增加,不能带来收入的明显提升，不能从根本上解决农民增收问题。要解决这一问题,必须寻求农民收入内生性增长的途径。

图1 2001-2008年农民年人均纯收入与城镇居民年人均支配水平

通过农地使用权产权制度创新，将目前尚未资本化的农地使用权通过市场运作转化为资本，并将资本化的农地使用权投入到生产经营中去，形成可持续产生收入流的资产，最终得到相应的财产性收入。这既可以改善农民收入结构，又可以显著地提升农民收入水平。因此，实现农地使用权资本化无疑是探索和开辟农民增收的有效途径。

表1 2001-2008年农民财产性收入在人均年纯收入中的占比

图2 2002-2008年农民与城镇居民财政性收入变动趋势图

二、农地使用权资本化的必要性和可行性

财产权益是财产所有者对该财产所拥有的占有、使用、处分和收益的权利。而财产性收入就是通过对财产权利的运用所取得的收入，如出让财产使用权所获得的利息、租金等，以及通过财产使用所获得的红利收入、财产增值收益等。拥有财产是取得财产性收入的前提。但财产并不能自动产生财产性收入，必须将财产通过市场运作转化为资本，并将这些资本化的财产投入生产经营，形成可产生收入流的资产，才能最终取得财产性收入。因此，“创造条件让更多群众拥有财产性收入”的关键，在于通过制度创新，让那些没有或只有很少的资本化财产的居民也能拥有一定数量的资本化财产（焦瑾璞等，2008）。农民相较于城镇居民，拥有的财产很少。在中国既有的土地所有权制度框架下，中国农村土地所有权的性质不能改变，中国农民手中在握的及其重要的财产只是农地使用权（土地承包经营权）。而在目前的农村土地使用权制度框架下，农地使用权不能合理、有效的流转，目前只能算作农民的“隐形”财产，或称之为尚未资本化的财产，其财产权益无法得到充分彰显。因此，增加农民财产性收入，改善农民收入结构，可以通过农地使用权产权制度创新，将目前尚未资本化的农地使用权通过市场运作转化为资本，并将资本化的农地使用权投入到生产经营中去，形成可持续产生收入流的资产，最终得到相应的财产性收入。

将财产资本化的方式有很多，其中股权和债权都是资本的重要表现形式。根据《土地承包法》的规定，农地使用权资本化可以采取租赁、信托和股份合作等形式。理论界对农地使用权资本化形式的讨论非常之多，但基本上都是对每一种形式的涵义和意义进行理论上的描述，具有可操作性的制度设计尚不多见。实践中，一些地区正在进行农地使用权资本化试点，但在全国范围内的推行速度却很慢。在所有的农地使用权资本化的方式中，笔者比较赞同股份合作的方式。因为在该资本化方式下，农民在将耕地转移出去的同时，仍保持着资本化了的以价值形式存在的土地资本，即使农民的土地财产权益不受损害，又可以实现股权收益长期化，使农民可以持续分享土地增值收益。“枣庄市徐庄模式”（其核心内容是：发放农村土地使用产权证，建立农村土地使用权交易市场，发展农村土地合作社，跟进金融配套服务。）可以借鉴并有向全国推广的价值。图3是在高崇銮，徐庆勇，冯涛（2009）给出的“土地流转‘四位一体’运作示意图”进行的改进图。农地使用权资本化可以参照下图实际运作。

图3 农地使用权资本化运作图

首先，政府土管部门向农地承包经营户发放土地使用权证，以界定和明晰农户的土地使用权。确权后，政府组建农地使用权评估机构。农地使用权评估机构对土地使用权进行客观、公正、科学地定级估价，为资本化运作提供基础价格。

其次，建立农地使用权交易市场，收集发布土地供求信息，规范土地流转程序，指导办理土地流转手续，协调处理各方关系，搞好土地流转的服务。经定级估价的农地使用权，在产权期限内，可以向银行抵押担保取得贷款；也可以在农地使用权交易市场上依法流转土地使用权。

第三，通过农地使用权交易市场，农户把土地使用权折成股份，投入到政府扶持引导成立的农地使用权股份合作公司中去。农地使用权股份公司按股份派发给入股农户股息和红利，并进行现代企业管理。引入独立董事，以平衡各股东间的力量，以避免大股东侵犯小股东的利益。引入中介机构，如会计师事务所和律师事务所，对土地股份合作制企业的经营状况进行评估和监督，尽可能解决股东和经营者之间因信息不对称而引发的道德风险问题，确保股份分红的真正落实，避免经营者侵吞股东的利益。

最后，为减少土地经营的风险，增强农地使用权股份公司抗风险的能力，保护入股农户的利益，实施政策性保险跟进，建立土地保险机构或鼓励现有的保险机构开展土地保险业务。

通过上述做法，就可以有效地盘活农地使用权，使得农地使用权资本化在更大范围内尽快实现，人力、土地和资本三者更加有机地结合，进而为农地适度规模经营、农业产业化、农业现代化、农村工业化与城镇化以及农民增收创造条件。

三、农地使用权资本化对农民增收的一般影响分析

根据收入来源不同，农村居民的收入可以分为工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入四部分，其中经营性收入又分为农业收入和非农业收入。当前农地使用权资本化程度很低，市场对土地资源的配置还未能起基础性作用，这就使得农民利用土地使用权取得各项收入的机会大大下降。农地使用权资本化后，农村居民的收入结构将发生重大变化，收入水平将有显著提高。

农地可以分为耕地、集体建设用地、宅基地三种。根据农地资本化后农地的用途是否发生了变化，农地使用权资本化现实表现为：土地的集中经营和土地的征用。土地的集中经营是指不改变农地的农用性质，通过农地使用权资本化为农业集约化经营提供条件；土地的征用则是指将农地转为非农用地，为工业化、城市化提供土地资源。不同类型的农地使用权资本化对农民收入的影响也不尽相同。

1.耕地集中经营对农民增收的影响

（1）耕地使用权资本化对经营性收入的影响

耕地使用权折成股权，投入农地使用权股份公司后，在农业生产上有优势，有文化、懂技术、会经营、有能力进行规模化经营的农民，因专业化生产水平提高、劳动生产率提高、适度规模经营程度提高，其经营性收入也会随之增加。另一方面，规模化经营后，农地的资产价值得以体现，从而吸引金融资本和社会资本流向农村，增加农业的资金投入。土地投资力度加大，投入产出率提高，这部分农民的经营性收入也会相应提高。

在农业生产上不具有优势或不愿意从事农业生产的农民可以将农地使用权转让出去，可以在农村或者城镇参与各种形式的活动。一方面，使更多的农村剩余劳动力从农业生产中脱离出来，向第二、三产业和城镇转移，推进农村产业化和城镇化的步伐。另一方面，因为非农产业的比较收益相对较高，这部分农民的非农经营性收入也较以前有所提升。

（2）耕地使用权资本化对工资性收入的影响

脱离农业生产的农民，除了选择在农村和城镇从事自主经营活动，获得经营性收入。也可以分享农业产业化的收益，在农村进入农产品加工企业等第二、三产业的活动或者“毫无牵挂”地进入城镇开展非农活动，均可增加其工资性收入。

（3）耕地使用权资本化对财产性收入的影响

十七大报告要求“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。财产性收入是指金融资产或有形非生产性资产的所有者向其他机构单位提供资金或将有形非生产性资产供其支配，作为回报获得的收入。农民在将自耕地转移出去的同时，仍保持着资本化了的农地使用权,使农民一方面可以获得商品化的资产收益，另一方面可以长期分享到土地增值收益，其财产性收入相应大幅度地增加。

此外，农村居民工资性收入和经营性收入增加后，也可以向城镇居民那样投资房地产、股票债券等等，从而衍生出更多的财产性收入。

2.农地转为非农用地对农民增收的影响

农地转为非农用地，即农地的征用。现实中，由于土地征用补偿的标准过低，征地给予的只是补偿价值，而非交换价值。失地农民没有分享到土地增值收益。因此，要打破国家对一级土地市场的垄断，坚持征地补偿按市价补偿原则；实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”，打破土地制度的城乡二元分割状态，切实提高农民财产性收入。

另一方面，有限的补偿费基本采取一次性到位的货币化安置办法，无法成为大部分农民的长期稳定的生活来源。农地转为非农用地后，可以考虑将补偿费资本化，即不直接将征地补偿费或土地出让金一次性的以货币的形式发给农民，而是设立一个“土地基金”，组建管理委员会进行自我管理或采取信托的方式委托专业公司进行管理，以此获得长期稳定的收益，带来更多的财产性收入。

如果部分农地非农化后，实现农业产业化，以农地使用权入股的农民，还可以留在农村，在当地充分实现就业，增加工资性收入。

3.宅基地使用权资产化对农民增收的影响

中国传统村庄一般具有数量多、规模小、分布零散的特点。并且，在大部分村庄内，农户居住点布局分散、缺乏整体规划，房屋坐落杂乱无序。另外，随着越来越多的农村剩余劳动力流入城镇，其中部分人在城镇购买了住房，导致部分农村宅基地闲置，“空心村”数量增加，土地资源严重浪费，村镇的空间结构亟待重组。

农民居住空间集中化是农村城镇化的必然趋势。通过对农村宅基地整理、合并、迁移而进行收缩和重组，实施城镇化、农民住宅小区、中心村、镇建设规划，促使农民向中心村、镇聚集，实现村镇建设中的聚落集中化，可以节省出大量的农村宅基地。这些宅基地使用权流转是增加农民财产性收入的有效途径。在流转期限不超过承包剩余期限的前提下，通过 “租赁、抵押和入股”等形式上市流转，盘活这部分农村宅基地使用权存量，使土地资源的价值得到真正体现，农民财产性收入得到切实增加。

农村村镇化，空间集中化而节约出来的农村宅基地可以自由流转后，建造在其上的住房财产，也可以单独作为完整的产权进入市场交易，作为资本进行运作。从而扩大农民的财产范围，增加农民的财产性收入。

农地使用权抵押贷款在法律上尚未开禁。一旦农地使用权的融资功能被唤醒，农民可以凭借这部分农村宅基地使用权抵押贷款衍生出更多的财富。

四、农民财产性收入持续化的制度设计

国外经验证明，农民土地财产性收入持续、稳定增长，仅仅依靠市场力量很难实现，必须依靠政府的倡导和推动。譬如日本，为了解决小农经济带来的土地分散问题，日本政府于1961年颁布《农业基本法》，放宽对土地买卖的限制，促进了土地的规模经营。后来，又因农村工业化、城镇化步伐加快，地价迅速飙升现象，日本政府出台相关政策，引导农民由买卖土地向租地转变。

日本的经验启示我们，优化政府职能、转变政府观念，依靠政府的推动和引导才能从制度上保证农民财产性收入的持续增长。优化政府职能的目标是使其制订科学完备的法律规范；创造公平有序、富有效率的市场环境；提供优质高效的公共服务；进行积极的政策引导；实施有效的监督管理。

1.优化土地使用权产权制度

（1）明晰产权，让农民拥有完整且独立的农地使用权

明晰的产权是市场发挥基础性配置作用的前提。首先，政府要真正做到把土地收益权交还给农民，让农民拥有完整的财产权，享受到土地增值的收益，让农民拥有完整的农地使用权。其次，政府尽快出台相关法律，从法律上对国有土地所有权和农地使用权的主体进行更细致、更明确的确认，赋予私人排他性物权，何时流转、如何流转、流转多少让农民自由决定而免受任何组织和个人的任何名义的干涉，保证农民拥有独立的农地使用权。

（2）延长承包期限，让农民拥有长期且稳定的农地使用权

承包期过短，难以形成稳定的预期。延长土地承包期并且保证在承包期内无随时被调整的风险，才能使得在农地使用权资本化的过程中，土地出让者尤其是土地受让者形成稳定的农地使用权预期，才有动力接受农地使用权，农民财产性收入的实现才有可能。

2.成立农地使用权评估机构

农地定级估价是对农地经济价值的量化和评价，可以为农地使用权的快速流转以及征地按市价补偿提供科学的依据。因此，对土地合理定级估价是农地使用权资本化和农民权益保障的基础和前提。政府牵头组建农地使用权评估机构或推动其他资产评估机构开展土地评估业务，对农地进行定级估价，为农地使用权资本化运作提供基础价格。

3.组建土地流转服务机构

培育和发展农地使用权交易市场，收集发布土地数量、区位、价格等供求信息，接受土地使用权供求双方的咨询，指导办理土地使用权流转手续，协调处理各方关系，搞好土地流转各项服务。

4.稳步推进社保制度建设

农村社会保障是否完善，关系到农民是否可以放心将土地使用权转让出去，关系到农民增收是否具有可持续性。目前就农民社保制度存在两种观点，一是单独出台一个针对农民工的养老保险制度，二是尽快建立一个打破城乡分割的大一统的社保体系。但逐渐成为主流的意见是建立统一的社保制度。大力推进城镇化建设，逐步取消户籍制度，至少取消中小城镇的户口，打破城乡分割的二元体制，让城镇居民和农村居民享受同等的待遇和社会保障，解除土地使用权资本化后从事农业生产和非农生产的农民的后顾之忧。

5.鼓励和引导金融机构提供完善的土地金融服务

组建土地金融机构或鼓励现有的金融机构开展土地金融业务。一是组建土地银行或鼓励现有银行开展土地使用权抵押贷款等土地融资业务，促进土地使用权流转，增加农民财产性收入。二是组建土地保险公司或鼓励现有保险公司开展土地保险业务，规避股份合作公司土地经营风险，确保土地使用权的股权收益。

6.监督管理土地使用权股份合作公司

在土地使用权股份合作公司的运作过程中，如何避免大股东侵犯小股东的利益和内部人控制问题，如何解决股东和经营者之间的信息不对称所引发的道德风险问题？首先，引入独立董事，以平衡各股东间的力量。其次，引入中介机构，如会计师事务所和律师事务所，对土地股份合作制企业的经营状况进行评估和监督，尽可能解决股东和经营者之间信息不对称问题，确保股份分红的真正落实，避免经营者侵吞股东的利益。最后，重构和再造政府职能，政府除了提供最基本的制度安排，监督农地的使用方向，制止土地资源的破坏浪费以及宏观上进行指导与调控外,要减少对农地使用权股份公司的行政干预，使其自主经营、自负盈亏，真正成为市场主体。

五、结语

要想从根本上实现农民增收，只能从变革土地产权制度方面寻找根本性的突破。而农地使用权资本化就是一种行之有效的办法。农地使用权作为一种财产权，具有资本的属性和功能，可以进行资本化运作。农地使用权资本化后，可以从多角度和多层面增加农民收入。当然，农民稳定和持续的增收离不开相关制度和机制的保障。

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[7]高崇銮，徐庆勇，冯涛.农村土地使用产权资本化实践与思考[J].山东省农业管理干部学院学报，2009（1）.

To Increase Peasants'Income through the Capitalization of Agricultural Land Use Right

JIA Chun-mei
(School of Economics,Nanjing University,Nanjing 210093,China)

The key to increasing peasants'income is to capitalize the use right of agricultural land.Only through the capitalization of agricultural land use right can its new functions such as its own value,property,financing and capital be given full play.Moreover,peasants'wages income,operational income,especially property income will correspondingly increase by varying degrees.In order to ensure the institutionalization and sustainable increase of peasants'income,related systems and mechanism designs are essential.

capitalization of agricultural land use right;peasants income increase;property income;operational income

F311

A

1671-4806（2010）06-0009-05

[编辑：张薛梅]

2010-09-10

贾春梅（1976－ ），女，山东单县人，讲师，博士研究生，研究方向为农村金融。