地方政府竞争与产业政策趋同

李琼红

[摘要] 市场经济各区域经济体中的政府,围绕吸引具有流动性的要素展开竞争,以增强各区域经济体自己的竞争优势。产业政策是政府对产业及其结构发展与调整所采取的经济政策,其实质是弥补市场失灵。产业政策趋同是各地方政府为吸引投资和促进地方经济发展的必然选择,因其竞争的现实性而不同于计划经济体制下的非效率重复建设。

[关键词] 地方政府竞争产业政策

长期关注着中国各省经济发展、对竞争优热势进行比较研究的澳大利亚学者汉斯.翰德瑞斯克认为:中国主要的经济、社会、政治发展是源于各省而不是中央……经济发展的动力已经从中内转换到省,不管是沿海还是内地,现在的中国正朝着一种状态前进,在这样的状态下,各省越来越不得不相互展开竞争。改革开放以来,我国各地政府都陆续出台了自己的产业政策,确定了优先发展的支柱产业。但是对各地产业政策的一个粗略的审视就可以发现各地产业政策高度雷同,大多数集中于钢铁、汽车、石化、电子等资本密集度较高、国家产业政策扶植的重点产业,出现了严重的产业政策趋同现象。产业结构的高度相似以及支柱产业作为产业政策选择的重点的集中,正是地方政府产业政策趋同的结果。我们认为,在社会主义市场经济建立和发展过程中,随着中央地方分权改革的深入,地方政府竞争的日益激烈必然导致产业政策趋同。本文将在第一部分分析府际竞争的积极及消极影响;第二部分分析产业政策趋同的特点及其实质;第三部分则指出府际竞争加剧的产业政策趋同取向;第四部分将着重强调,由规范化的府际竞争所带来的产业政策趋同并非坏事;最后是简要的结论。

自90年代以来,地方政府间为了实现“政绩最大化”而展开了“为增长的竞争”。这种竞争促使地方对基础设施大幅度投资,改善投资环境,加快金融深化进程等等。地方为增长而展开的竞争让中国经济在制造业和贸易战略上迅速迎合和融入了国际分工网络。具有吸引力的投资环境和令人惊讶的开放度,就是地方为增长而竞争的结果。不能否认地方政府竞争对改革的推动作用,国家统计局总工程师郑京平指出,但改革进展到今天,以后改革应该怎么走,需要特别注意地方政府竞争的两面性。

一、府际竞争的积极及消极影响

(一)府际竞争的积极影响

1.有利于制度的创新和变迁。鼓励各地政府之间有规范性的竞争。改革开放是政府竞争的佳作,市场经济是政府竞争的典范。

2.促进地方政府的经济发展和职能转变。由于国有企业的管理模式落后,机器设备陈旧,地方政府竞争而产生的乡镇企业迅速占据中国经济的半壁江山,并且显示出巨大的发展潜力,必将为中国经济的发展做出更大的贡献。

同时,政府的竞争使政府的职能发生了重大转变。地方政府通过提高公共物品质量、创造良好的投资环境以吸引外资,树立作为一级政府的良好形象,从而获得居民的信任和支持,成为真正为人民着想的政府,并积极推动市场化改革,以此促进地方经济的迅速发展。

(二)府际竞争的消极影响

1.造成地方政府的腐败。地方政府的竞争现象是在各地的“吸引投资”过程中形成的,这就难免造成地方官员和投资商之间某种程度上的勾结,这种“亦官亦商”的局面在中国并不鲜见,一旦厂商获得了当地政府的支持,或者得到地方政府是纵容,就必然产生腐败。因此,从某种意义上说,正是地方政府竞争滋生了贪污腐败的温床。

2.过度竞争导致一些区域无序竞争出现,造成混乱局面。这种现象首先使企业在较低的成本下存活而不思提高管理水平和效率照样可以获得丰厚的利润,长此以往将使企业缺乏活力。同时,这种无秩序的竞争也会造成地方“福利水平的下降”,使贫富两极分化差距拉大,某种程度上混乱局面就难以避免。

(三)规范政府竞争,保持良性地方政府竞争的发展趋势

中国地区经济快速增长的事实证明,适度的地方政府竞争促进了中国地区经济发展和我国市场化进程,但中国现阶段的政治和经济体制安排使地方政府竞争存在异化的可能,严重的后果是导致形成“蜂窝状经济”。解决地方政府竞争异化问题,关键不是否定地方政府竞争的积极作用,更不是要消除地方政府间的竞争,而是解决地方政府产生异化的制度条件,引导地方政府行为在一个合理的、法制化的框架内,充分发挥各地区的优势,以实现共同的目标为前提,充分发挥竞合机制的优势。

二、产业政策趋同的特点及实质

无论是地方政府选择支柱产业,还是实施特定的激励政策和配套措施,不难发现,在趋同的过程中有着明显的取向性,倾斜的产业或采取的政策措施具有以下特征。

1.地方保护主义和重复建设严重,公共产品浪费严重。

“三严”造成每年财政损失逾千亿元,使地方政府经济发展步伐大大减慢。首先,地方保护“实行区域封锁和贸易壁垒,诸侯经济盛行,加大了市场的交易成本”。其次,重复建设和公共产品的浪费总是相生相长的。安徽阜阳机场的建设,不能不说是由于地方政府竞争导致的重复建设的典型。而且这种重建造成“产业结构趋同”,甚至出现“中国三十几个省,处处都一样”,而更为严重的是造成财力上的巨大浪费,不符合“理性经济实体”的要求,对我国经济体制的转轨是一大阻力。

2.政策手段趋同且单一化。

产业政策的制定和执行是一项复杂的工程,但是一方面受限于具体操作人员的素质,一方面出于地方政府间低级的仿效,所使用的措施手段往往只落于表面的几种,而且各地政府往往不惜血本开展“肉搏战”,甚至成为“新形象工程”,忽略了本地整体环境的培育。

3.各地在产业政策的制定和执行过程中,往往会重大轻小。

地方政府对大企业照顾有加而对中小企业关注不够。但是在实际生活中,中小企业的发展对提高经济的创新能力和活力,以及对促进就业都具有十分重要的作用。所以如何从不同角度有力地鼓励和扶持中小企业的发展,应该成为我们的产业政策的一个极为重要的内容。

正是各地政府的产业政策的趋同导致了地方之间的“过度竞争”。而地方政府间出现的产业政策趋同现象,其实质是为了争夺财源,在增加利税以及控制力的基础上满足自身利益的需要。然而,在争夺的过程中各地方政府立足于自身利益的最大化和成本的最小化,却带来整个国家社会成本的极大化。

三、府际竞争的产业政策趋同取向

产业政策即是地方政府所提供的这么一项重要公共品,调整产业结构和侧重点,对于培养财源,吸引或留住财源作用明显。更重要的是,产业政策对于吸引居民起着尤为突出的作用。从前述分析可以得出,地方政府寻求效用最大化,而这又依赖于其所吸引的居民数目。同时,容纳居民所需要的资源是有限的,一旦需求大于供给,即超出拥挤点,那么因为造成了资源的非正常短缺和竞争,地方政府的效用将降低。因此,地方政府寻求在拥挤点内容纳最多的居民,从而带来最大的效用。对我国而言,当前除上海等少数城市存在着向外扩张的真实需要外,绝大多数城市远不到拥挤点。因此,如何利用产业政策吸引居民成为各地方政府的首选。

在存在交通成本的情况下,霍特林模型告诉我们,商家将选址位于中间相邻地带,因为无论偏向任一方,都将会失去一部分顾客。以此来分析地方政府的行为,从短期来看,企业对其注册地往往较为熟悉,存在较大的区域转换成本。然而,一旦适合其发展的更佳的地方出现,收益大于成本时转移便得以实现,比如很多发展起来的企业集团纷纷往北京、上海等地迁址。政策上的优惠同样能提供强有力的吸引力,从长期看,企业或个人仍会另寻别处,如国际上一些避税港就是因此而受到众多企业的青睐。

以此而论,为了保留现有企业并吸引新的企业的“入住”,地理位置差的地方政府需要更优惠的措施,体现在产业政策上就是扶持,以弥补其他方面的不足。在此情况下,地理位置好的地方政府也会提供政策的优惠,不然的话企业将会选择地理位置差但政策优惠的地区。

产业政策作为一种公共产品,在计划体制下,是由国家统一制定的,地方政府只能在具体执行时稍作调整。市场经济条件下必然进行的分权改革将更多的权力赋予地方政府,中央政府更多的是一种全局上的调控,在产业政策的微观制定和执行上,地方政府拥有了更大的自主权。通过对产业政策的供给,地方政府既可以从中获益,突出政绩,造福一方,较容易的满足地方社会经济发展的需要,又可以间接扩大预算,从而掌握更多的资源。

地方政府供给产业政策通过优惠程度相互竞争,个人和企业则在此前提下做出投资决策。仍以前面提到的支柱产业为例,确立支柱产业,事实上等于发出信号,即对该产业将给与极大的优惠。支柱产业的发展将带动整体产业的发展,而地方政府运用产业政策的目的,便是最终的经济发展所带来的自身利益。

四、产业政策趋同利大于弊

地方政府自身利益诉求可能在分权的同时被放大,产业政策趋同反映了府际竞争的激烈,又反作用于府际竞争。通常的分析着力于:趋同的产业政策使得地区间产业链难以互补,不能发挥分工合作优势,割裂整体性将导致重复建设,恶性竞争,对于产业结构的调整和长远发展,全国经济的协调运行极为不利。现实中也确实存在着这种问题。在效用构成中地方政府如果过于偏重地方政府预算的扩张,则很自然的会破坏各地资源的优化组合。

产业政策作为政府干预经济的一种手段,不可避免的存在着人为的因素,“看得见的手”最有可能遭到不当的运用。在实施产业政策包括确立主导产业的过程中,如果地方政府的优惠是源于企业或个人的寻租行为,而不是从地方经济长远发展的角度,将会带来社会福利的极大损失,这种情况下的产业政策趋同带来的不仅是重复建设,恶性竞争,更会挫伤其他个人和企业的投资积极性,个人和企业“用脚投票”的结果将总是在同类的地方“打转”。为此,必须严厉遏制潜在寻租可能性向现实演变,加大惩罚力度,使产业政策的制定和执行建立在公正、公平的基础之上。

产业政策无疑作为制度的一部分成为竞争的要素。产业政策的趋同反映了对一种制度的认同,政策的趋同并不是细节的完全一致,也不等于执行的一致,现实中往往有些地方制定了政策后却得不到执行。当前一些问题的产生根源在于分权尚不够明朗化,地方政府的责、权、利并没有明确,预算硬约束并未真正建立。只要进一步加大分权改革,不断完善市场机制,地方政府的产业政策趋同将会促使资源的优化配置,进而推进中央和各级地方政府的制度创新,带来社会经济的稳定发展。

五、结论

围绕“发展主线,服务于经济结构的战略性调整”,“加快建设现代产业体系”所引发的地方政府之间竞争会更趋激烈。根据前述分析,随着府际竞争层次的提高,产业政策趋同将成为充分利用当地资源实现异质化发展的前奏。

1.产业政策趋同是市场经济条件下府际竞争的必然结果和必经阶段,我们大可不必为各地自主选择相同或相近的产业政策包括支柱产业而担心。

2.为了避免趋同的产业政策可能带来的一些负面影响,首先,中央政府对全国性的重大建设项目进行数量控制与市场准入是完全必要的;其次,中央政府可运用制订环境、安全、资源利用准入等主要手段调控市场进入标准,控制土地、信贷等,由政府的行政系统控制“长线”产业的发展;再次,由于我国地域广阔,各个地方因资源禀赋条件等原因导致经济发展不平衡,中央政府应在制定政策时,不得不以“各地根据本地情况”为由,给地方在贯彻政策时留有余地。另外,中央政府更重要的是强化地方政府的责、权、利意识,引导地方政府在产业政策的细节上、在执行上下更多的功夫,推进制度创新。

3.受自身效用函数的引领,地方政府将更多地寻求政策特色,资本逐利性将促使企业寻求最合适的地方优化资源配置,经历过成长期之后便是各方共赢的社会经济大发展。

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