浅析住房公积金管理委员会决策机制存在的问题及对策

李 翔

【摘 要】住房公积金是由全体符合条件的缴存人员和单位按规定缴纳且归全体缴存人员所有的一种住房互助保障储蓄基金。由于公积金的缴存、使用有严格的规定,加之缴存人数众多,住房公基金的数额非常庞大。为此,如何实现对住房公积金的有效管理从而实现其社会公益性质就显得尤为重要。在我国,住房公积金管理委员会是公积金管理的决策机构,具体负责制定和调整具体管理措施、拟定具体缴存比例、确定最高额贷款额度、审批、审议计划方案等。这些职责的行使关系到住房公积金目的实现,因此,完善住房公积金管理委员会决策机制对于加强住房公积金管理的作用十分突出。文章将主要从住房公积金管理委员会的组成人员、决策程序、决策监督以及决策反馈等方面来探析我国住房公积金管理委员会决策机制中存在的问题,并提出相应的对策。

【关键词】住房公积金;决策机制;决策程序

中图分类号:C391 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)07-0086-02

我国现行《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)是1999年4月3日中华人民共和国国务院令第262号发布根据2002年3月24日《国务院关于修改<住房公积金管理条例>的决定》修改后实施的。它的实施使住房公积金的缴存、提取、使用管理和监督更加规范,住房公积金管理委员会的决策更加科学,住房公积金管理中心的运作更加合理。《条例》中关于住房公积金管理委员会(以下简称“管委会”)的决策机制的规定主要體现在对管委会成员的组成以及管委会的职责的规定上,通过对管委会的组成人员及其比例的限制,可以保证决策参与的广泛性、专业性、权威性。同时,对管委会职责的规定,不仅更加清楚的界定了管委会的职权,同时能够防止管委会滥用职权。然而,在实际操作中,对于管委会的决策后果、管委会成员的产生、普通职工参与决策等问题都没有规定或者流于形式。此外,在《条例》中,关于管理委员会的决策程序的规定则几乎绝迹。2002年6月9日,建设部、国财政部、中国人民银行、中央机构编制委员会办公室、国家经济贸易委员会、监察部、劳动和社会保障部、审计署、国务院法制办公室、中华全国总工会联合颁布了《建设部、国财政部、中国人民银行、中央机构编制委员会办公室、国家经济贸易委员会、监察部、劳动和社会保障部、审计署、国务院法制办公室、中华全国总工会关于完善住房公积金决策制度的意见》(以下简称《意见》),该意见强调了管委会的组成人员以及职工委员的产生方式,新增加了对管委会决策程序的规定。200 6年9月5日,财政部下发了《关于加强住房公积金管理等有关问题的通知》,该通知明确指出要建立健全住房公积金管理委员会决策机制。这些规定,对于建立和完善我国住房公积金管理委员会决策机制都具有十分重要的作用。然而,我国住房公积金管委会却存在管委会的地位不明确、管委会的权责不明确、成员的代表性还不够广泛、决策的监督还不得力以及决策反馈系统的不完善等因素仍然制约着管委会决策机制的完善。

1 住房公积金管理委员会决策机制存在的问题及其原因分析

住房和城乡建设部2009年3月23日发布的《2008年全国住房公积金管理情况通报》显示,截至2008年末,全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元。如何运用法律手段对如此巨大金额的资金进行有效管理显得十分重要。加之最近几年住房公积金管理中暴露出来的越来越多的问题。这些都引起了人们的关注与思考。从我国住房公积金管理的立法来看,目前我国关于住房公积管理委员会决策机制的立法较少,管委会的决策行为很难受到应有的制约。为此,需要就住房公积金管理委员会决策机制中存在的问题进行深入探讨。

1.1 住房公积金管理委员会的地位不明确

根据《条例》第四条规定,住房公积金由管委员会负责决策,并规定了严密的管理委员会的组成人员。而在实际工作中,管委员会成员大多数是由相关部门的负责人组成,人员的变动较大,公积金储户代表(特别是普通职工)比重极低,多数管委员会成员对住房公积金政策和业务不了解,因而所作出的决定往往与公积金所有者的意愿和利益存在较大差距。管委员会作为公积金管理的决策机构,实际上是一个虚设的机构,一些地方管理中心流于形式,每年向管理员会递交一次预、决算报告,许多重大议题在进行全体成员的表决前,都是由住房公积金管理中心做一些事前的统一意见工作。这种在管委员会发挥不了应有作用的情况下,公积金的使用往往容易被政府意志或个人意志所左右。从而导致一次又一次的挪用住房公积金的时间出现。

1.2 住房公积金管理委员会的权责不明确

我国《住房公积金管理条例》第四条明确了住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策的原则。第九条规定了住房公积金管理委员会在住房公积金管理方面应当履行的六项职责。从这些规定可以看出,住房公积金管理委员会享有广泛的决策权,这些权力的行使不仅关系到两万多亿住房公积金的使用问题,同时也关系到广大职工的切身利益。《条例》第三十九条规定“住房公积金管理委员会违反本条例规定审批住房公积金使用计划的,由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门或者由省、自治区人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门,依据管理职权责令限期改正。”这是我国关于住房公积金管理委员会审批住房公积金使用计划违反规定的法律后果的规定,同时也是有关管委会责任的全部规定。这种权力与责任的严重不对等使得管委会作出错误决策的代价非常小,从而使得管委会在作出决策的时不考虑行为的后果。

另外,住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。在实际运作中,住房公积金管理中心行使着管委会的职责,管委会在很多时候形同虚设,其决策很难得到实际执行,其职责的设置大多限于纸面。管委会具有一的应有作用未能得到充分发挥。

1.3 住房公积金管理委员会的组成不明确

一个良好的决策机制,必须个强大的决策支持系统,这个支持系统必须具有专业的业务水平,广泛的代表性,同时,参与决策的人员的组成要明确。目前关于管委会的争议主要在人员组成和职责履行两个方面,实际的做法是由官员、学者和各单位工会负责人共同组成,我们认为,出于金融风险的控制和防范吸收专家和官员的做法无可厚非,但是仅靠工会和那些作为领导干部的职工代表并不能完全代表缴存职工的利益。以成都市第二届住房公积金管理委员会成员的构成为例,成都市2008年聘用的31位管委会成员,全部在本单位担任领导职务,没有国家机关、事业单位和企业的普通职工。《条例》中的工会代表在实践中往往变成了某某工会的主席等工会负责人,根本就不能完全代表缴存职工的利益,而职工代表名额在这里又被单位的领导代表所占据。住房公积金设立的目的主要是为城镇居民住房提供保障,降低购房成本,提高居住水平,它带有浓厚的公益性,而广大的普通职工是这项制度的主要利益相关者。而在关系到这些事务的决策时,却没有他们的参与。这样的管委会组成很难具有广泛的代表性,其决策的权威性将受到怀疑,住房公积金的公平和公益性质难以发挥。

1.4 管理委员会的决策缺乏监督

目前,我们形成了以党内监督、人大监督、行政监督、法律监督、舆论监督、群众监督为主体的监督体系。这些监督的重要作用也有目共睹,但在管委会的决策过程中却很难发挥重要作用。从立法来看,目前我国相关法规关于管委会决策事项以及程序的规定较多,但是对于如何防止管委会作出违法决定以及程序违法的规定则几乎没有。这一立法上的缺陷,导致管委会在作决定时不考虑行为后果,使得违法使用公积金时间层出不穷;从管委会的架构来看,管委会的成员中有三分之一来自于政府及其主管部门,并且这一部分人在管委会中的话语权有事是十分明显的。就目前的情况来看,管委会更多的是有这些部门负责人控制。与此同时,我国尚未就住房公积金管理委员会决策事项制定相应的协调机制,所以可能存在再有利时,各部门都力图控制管委会,在要承担责任时,都相互推卸责任,从而导致同级行政监督缺失;从决策公开而言,关于住房公积金的决策是一项公共决策,即对社会公众会产生较大影响的决策,因此,信息的公开将显得十分重要。然而,我国相关法规对此事的规定仍处于缺失状态,而广大职工是住房公积金的所有者,有权利了解管委会的相关决策并对其合法性进行监督。

1.5 住房公积金管理委员会决策缺乏信息反馈机制

一个健全的公共决策机制,除了应该具备良好的人员配备、技术支撑外,还应具有一个强有力的信息反馈系统,以用于检验决策的准确性、有效性,进而推动决策主体不断调整和完善相关决策,以更好的反映社会公众的意志。目前,我国相关的法规中并未规定管委会决策信息反馈制度,这一制度的缺失,使得管委会的决策缺少相关的信息支撑,从而影响决策的准确性。

2 完善住房公积金管理委员会决策机制的对策

2.1 从实质上确立住房公积金管理委员会的决策地位

长期以来,管委会的决策仅仅流于形式,使得《条例》第四条规定的管委会决策、管理中心运作的原则长期得不到落实。为此,应将管委会变成一个专门负责住房公积金管理决策的常设机构,防止人员的频繁变动,从而影响管委会本身的严肃性;在实际工作中,管理中心往往越俎代庖,而管委會则形同虚设。为此,必须首先理清管委会与管理中心的关系,从实质上明确各自的责任。在具体工作中,管委会主要负责法律规定事项的决策审批,而管理中心则主要负责具体执行并将执行情况汇报管理委员会。此外,还应该从以下两个方面来为强化管委会的决策主体地位,首先,制定严格的管委会成员选择方法,增加普通职工的比例,扩大管委会的代表性,增强决策的权威性;另一方面,还应该强化管委会成员的责任意识,具体通过立法对滥用职权、消极行使职权的管委会成员进行严厉处罚。

2.2 扩大普通职工在住房公积金管理委员会中的比例

在管委会的组成上,管委会的组成主要是政府官员组成。当然,出于金融风险的控制和防范吸收专家和官员的做法无可厚非,但是,住房公积金的真实受益者主要是那些买不起房子需要贷款的普通职工,在作出关于住房公积金的决策时,不能缺少这些人的参与。为此,首先,应该减少管委会中政府官员的比例,这一方面可以最大限度的减少官员升迁、调动带来的消极影响,同时可以有效地避免决策的片面性;其次,增加工会代表和职工在管委会中的比例。对于工会代表,应该通过严格的筛选程序,选举那些能够真正代表广大工人的利益的人成为管委会成员,而不是简单地聘用那些带有半官员性质的工会主席。对于职工代表,我们认为应该聘用更多的普通职工参而不是单位领导参与到管委会的决策中来,因为他们往往比官员更需要住房公积金,管委会的决策对他们的影响更大.

2.3 强化住房公积金管理委员会的责任

住房公积金管理委员会决策流于形式,一个重要的原因在于其只享有权力,不承担责任,以至于很多管委会成员,尤其是许多领导成员要么把它作为自己滥用权力的工具,要么不管不问。所以,必须通过强化责任的形式提高管委会成员的责任意识。首先,应完善管委会的会议表决制度,对参加表决的成员的意见进行记录,特别是那些对决策事项持否定态度的成员的意见应该记录保存。其次,通过立法的形式明确决策违法的后果,特别是对那些利用职权干涉决策正常进行的个别领导人,应该科以严格的法律责任。最后,应对管委会成员开展定期的专业培训,这不仅可以可以提高他们的决策能力,同时也可以增强其责任感。

2.4 建立信息反馈机制

一般来讲,职工对自已提出的建议是否被接受,被采纳后的效果如何,都是比较关心的。因为这其中不仅包含了他们的智慧,同时也包含了他们对自己利益的关心,希望严格管理使用住房公积金是他们的真实意愿。在作出决策之后,应该听取广大职工对决策效果的评价,并通过他们获得参考意见。管理中心是具体负责住房公积金运作的机构,其对管理运作情况更为了解,为此,可以要求管理中心定期反馈决策执行情况以及反馈在执行中所遇到的新问题。此外,管委会还应该及时的收集学术界、舆论对管委会决策的评价以及建议,通过这些措施来不断调整管委会的决策,调高管委会的决策能力,规范住房公积金管理。

3 结语

住房公积金管理委员会决策机制的建设是一个系统工程,它主要由决策支持、决策咨询、决策评价、决策监督以及决策反馈等五个系统组成,缺少任何一个系统都不能称之为完善的决策机制。就我国目前的管委会决策机制来看,现在还主要集中在前两个系统的建设上,但随着对管委会决策要求的不断提高,后几个系统的建设也刻不容缓。所以,应该在明确管委会地位的前提下优化管委会成员的组成,明确管委会的职责,强化管委会的责任,加强对管委会决策的监督,建立信息公开制度,及时听取广大群众意见,不断修正和完善管委会决策机制,从而达到合理使用住房公积金,不断提高城镇居民的居住条件。

げ慰嘉南:

[1] 王尚书,住房公积金管理措施浅探[J],财会通讯,2006.11

[2] 李珍,孙水勇等.新加坡中央公积金管理模式及其投资政策分析[J]。东北财经人学学报,2004.07

[3] 刘正山.从制度缺陷与监管缺位入手——住房公积金屡遭挪用的原因及对策[J],中国房地信息。2006.7