我国农村公共产品供给绩效评价实证分析——以江西省80个县（市）为例

徐崇波，梅国平

（1.江西财经大学 a.财税与公共管理学院；b.校长办公室，江西 南昌 330013）

一、文献综述

目前我国农村公共产品供给严重不足，这既有历史遗留的原因，也有地方政府不作为的原因；既有供给资金不足的原因，也有供给结构失衡和供给效率低下的原因。[1]因此，迫切需要从战略高度，认真思考现行农村公共产品供给绩效问题，力图寻求一种适合我国国情的绩效评价方法。

国外专门对农村公共产品供给制度绩效评价的研究不多，但对公共领域绩效评价的研究较早且研究成果丰富。1907年纽约市政研局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用于纽约市政府，建立了评价政府活动的投入、产出、结果三种类型的绩效评价体系，开创了公共领域绩效评价研究的先河。Evan和Wang（2000）在研究美国县级政府的绩效评价时，把绩效评价分为评价结果或质量、评价工作任务两种类型。Behn和Robert（2003）认为公共领域绩效评价应该由绩效评价的目的决定，如业绩评价需要的是结果评价，而预算和分配决策需要的是效率评价。Afonso和Taizi（2005）对23个工业化国家的公共领域效率进行测算，其所选的指标涵盖行政管理、教育、卫生、公共基础设施等领域，同时考虑到区域分布和社会稳定等因素。

国内对农村公共产品供给制度的评价大都集中在价值判断上，只有少数学者专门针对绩效评价的研究进行尝试。周连第等（2007）运用生产函数模型，分析了北京农村公共产品投资与农业经济增长的关系。结果表明，农村公路、水利设施和医疗卫生保障三项农村公共产品投入在农业生产增长中发挥了积极作用，而北京地区的农村电力投资和农村教育投入对该地区的农业增长没有产生影响。睢党臣（2007）建立数学模型，运用Granger因果检验和偏相关关系分析法，实证分析了农村公共产品各个组成部分的贡献率。王俊霞和王静（2008）以农村公共产品绩效评价指标的新理念为核心，采用标准化评分方法，构建了一套农村公共产品供给绩效评价指标体系。结果显示，该指标体系不仅可以反映政府在农村公共产品供给上的行为偏好，而且可以说明农村公共产品供给政策是否合理。[2]

但是，以上学者的研究只是局限于对农村公共产品的投入产出效率分析，很少有学者对地方政府供给农村公共产品的提升状况进行评价。基于此，本文试图构建一个能够同时评价地方政府供给农村公共产品的投入产出效率和提升状况效率的评价体系，并选择适当的方法对我国农村公共产品供给绩效进行评价。

二、农村公共产品供给绩效评价体系结构的建立

对于农村公共产品供给绩效的评价，实际上可以转化为对各地方政府生产农村公共产品的投入产出效率和农村公共产品供给水平提升状况效率的综合评价。其中，投入产出效率可以采用各地方政府生产农村公共产品所达到的“生产有效性”程度来表示；提升状况效率可以采用反映各地方政府在消除客观基础条件下，投入产出效率提升状况的“管理有效性”程度来表示。

生产有效性并不完全等同于管理有效性。由于管理有效性测度的是管理水平的变化，因此，建立一种可以消除客观基础条件优劣的影响，能够真实地反映出各决策单元因主观努力而产生效益提高的测评方法。为此，可以采用二次相对效益概念进行测评。冯英俊和李成红从牛顿第二定律中得到启发，提出了二次相对效益的概念，即把各决策单元以往的相对效益作为它们基础条件的一种度量，并将以往的相对效益看作一种输入，而将各决策单元当前的相对效益看作一种输出，以此作为输入输出的因素，然后再次测算它们之间的相对效益，他们将其称为各决策单元的二次相对效益。持续采用二次相对效益作为决策单元经济效益的评价指标，可使所有的决策单元都明显地处在不进则退的状态中，基础好的不能高枕无忧，基础差的也不会感到追赶无望。这种二次相对效益指标对所有决策单元都有激励作用。[3]同样，采用二次相对效益评价方法，有利于对基础条件不同的各地方政府提供农村公共产品规模与质量进行客观评价。

基于以上分析，本文将农村公共产品供给资金的投入产出效率定义为各地方政府以最小的财政支出实现农村公共产品供给期望目标的程度，即以尽可能小的投入得到尽可能多的产出，用于反映农村公共产品供给的“生产有效性”；将农村公共产品供给提升状况效率定义为在消除客观基础条件下，各地方政府因提高公共管理水平而实现农村公共产品供给投入产出效率的提升，用于反映农村公共产品供给的“管理有效性”。一方面，农村公共产品供给支出属于地方一般预算支出，只有说明各地方政府一般预算支出与农村公共产品供给间的投入产出关系，才能对农村公共产品供给绩效作出合理评价；另一方面，由于各地客观基础条件不同，等量的一般预算支出对于不同的地方往往获得不等量的农村公共产品，单纯地评价投入产出效率对各地方政府提供农村公共产品的激励作用有限。因此，农村公共产品供给绩效应该从提供公共产品的投入产出效率和提升状况效率两个方面进行评价，以分别反映各地方政府提供农村公共产品的“生产有效性”和“管理有效性”。

图1显示了所构建的农村公共产品供给绩效评价体系结构。其基本思路为：首先，基于地方政府部门投入产出指标体系和相关统计数据，采用DEA方法确定“参考效益”和“当前效益”，以分别反映基期和当期的农村公共产品供给资金投入产出效率。其次，在确定“参考效益”和“当前效益”的基础上，分别从静态和动态两个角度进行二次相对效益评价，即从静态的角度合成基期和当期部门投入产出效率，实现农村公共产品供给资金配置效率评价；从动态的角度测算基期到当期部门投入产出效率的相对提升程度，实现农村公共产品供给水平提升状况效率评价。

三、地方政府部门投入产出指标体系的建立

农村公共产品投入产出指标体系构建的合理性，直接涉及到评价结果是否客观、完整和准确。一般认为，应遵循以下基本原则：（1）相关性和客观性。（2）完整性和重要性。（3）独立性和可比性。（4）精确性和经济性。[4]根据以上原则，并参考重要性原则与数据的可得性，本文所研究的农村公共产品投入产出指标体系包括农村教育事务、农村医疗卫生事务、农村社会保障事务、农村农林水建设事务和农村环境保护建设事务。由于农村公共产品供给部门的投入主要是以部门一般预算支出的形式反映，可以考虑把各部门的一般预算支出选作投入指标，但由于一般预算支出没有排除各地区人口基数的差异，因此，选用人均一般预算支出作为投入指标更恰当一些。同时，由于农村公共产品供给部门的产出主要是农村公共产品，因此，可以把各部门提供农村公共产品的情况选作产出指标。基于此，得到各农村公共产品供给部门投入产出指标体系表，如表1所示。

表1 各地农村公共产品供给部门投入产出指标体系表

四、农村公共产品供给绩效评价方法的选择

本文试图将DEA二次相对效益模型应用于我国农村公共产品供给绩效评价，且分别从农村公共产品供给资金的投入产出效率和公共管理水平提升状况效率两个方面来评价。如图1所示，我国农村公共产品供给绩效评价采用DEA二次相对效益模型，具体分为两个步骤：第一步，确定“效应状态”，即“参考效益”和“当前效益”，分别表示基期和当期的农村公共产品供给资金的投入产出效率。第二步，基于“参考效益”和“当前效益”测算二次相对效益，分别从静态和动态两方面反映地方政府供给农村公共产品的综合实力和公共管理水平提升状况。[5]

（一）“参考效益”和“当前效益”的确定

（二）二次相对效益的测算

基于第j个县（市）的“参考效益”和“当前效益”，分别从农村公共产品静态资金配置和动态提升状况两个角度进行二次相对效益测算，从而分别反映当地政府对农村公共产品供给的“生产有效性”和“管理有效性”。

1.农村公共产品供给资金配置效率测算

农村公共产品供给资金配置效率主要是从静态角度反映各县（市）人均财政一般预算支出与农村公共产品的投入产出关系，可以用来评价地方政府的“生产有效性”。由此，第j个县（市）农村公共产品供给资金配置效率fj由相应的“参考效益”和“当前效益”平均数合成确定:

2.农村公共产品供给提升状况效率测算

提升状况效率是在消除客观基础条件的情况下，动态地反映各县（市）提供农村公共产品的努力程度，可以用来评价地方政府的“管理有效性”。由此，第j个县（市）农村公共产品供给提升状况效率可表示为每个县（市）的“当前效益”在同样“参考效益”条件下可达到最大“当前效益”中所占的百分比。

五、江西省各县（市）农村公共产品供给绩效评价实证模拟

根据上文所述的农村公共产品供给投入产出指标体系，本文先从《江西省统计年鉴》和江西省各相关部门获得了2006-2007年江西省各县（市）农村公共产品供给的相应数据，得出了分析所需的相关面板数据。然后，基于前面建立的农村公共产品供给绩效评价理论模型，采用数据包络分析（DEA）专用分析软件EMS进行测算。最后，得出江西省80个县（市）农村公共产品供给绩效评价的相应结果。①

（一）“参考效益”和“当前效益”测算分析

本文分别以2006-2007年江西省80个县（市）农村公共产品供给资金投入产出效率为“参考效益”和“当前效益”，如图2所示。其中，从地方一般预算支出情况来看，教育事务、农林水事务、社会保障事务和医疗卫生事务支出较大，累计比重高于95%。按照本文提供的赋权方法，测算所得的“效益状态”集中反映在教育事务、农林水事务、社会保障事务和医疗卫生事务部门的投入产出效率上，而环境保护事务部门的投入产出效率对“效益状态”的影响作用相对较小。

从图2中可以看出，江西省80个县（市）的“参考效益”和“当前效益”分布趋势较为接近，其相关系数为0.8001。这说明，2006年和2007年江西省80个县（市） 农村公共产品的投入产出效率具有较强的相关性。但是，从各县（市）农村公共产品的投入产出效率排名来看，分别有37个县（市）排名前升、38个县（市）排名后降、5个县（市）排名不变。

（二）二次相对效益测算分析

二次相对效益是基于各决策单元DMU的“参考效益”和“当前效益”，从静态和动态两个角度进行测算，分别反映各县（市）农村公共产品供给资金配置和提升状况。采用本文所述的方法，测算出80个县（市）农村公共产品供给资金投入产出效率和基本公共服务提升状况效率，如图3所示。

通过分析江西省80个县（市）农村公共产品供给资金投入产出效率和提升状况效率的关系可知，两个效率值在各县（市）中的分布基本相同，其离散系数分别为0.2423和0.2285。这说明，在农村公共产品供给绩效评价中，各县（市）农村公共产品供给资金投入产出效率差异较小，提供农村公共产品的努力程度也基本相同。同时，80个县（市）农村公共产品供给资金投入产出效率和提升状况效率存在明显的线性关系，两组效率值相关系数为0.7665，这说明绝大多数的县（市）农村公共产品供给资金配置和提升状况上同时占有优势。根据其效率排名差异来看，有38个县（市）在农村公共产品供给资金配置上占有相对优势；有39个县（市）在农村公共产品提升状况上占有相对优势，仅有3个县（市）不存在相对优势。

六、进一步提高我国农村公共产品供给绩效的建议

由于目前我国农村公共产品供给总量不足、供给结构不合理、供给效率低下，因此，我们有必要在坚持公平与效率相统一和以农民需求为导向两个原则的基础上，通过绩效评价来逐步完善我国农村公共产品供给制度。

结合前文的评价结果，可从以下几个方面加大努力：首先，完善对地方政府的考核制度。由于地方政府提供农村公共产品的主观努力程度不够，且缺乏有效的激励约束机制。因此，完善地方政府考核制度，将有助于提高他们有效供给农村公共产品的积极性。[7]其次，加大对农村公共产品的投入力度。根据评价结果可知，各地方政府投入产出效率差异不大，而农村公共产品供给普遍不足又是客观事实。因此，通过加大对农村公共产品的财政投入力度，将有助于促进农村经济和社会发展。最后，创新农村公共产品供给制度。具体包括：一是供给方式多样化。随着农村公共产品供给资金来源渠道和供给主体的多元化，农村公共产品的供给方式也应该多样化，政府可以采取内部生产、合作生产以及委托生产等相结合的供给方式。二是监督方式多样化。对于农村公共产品供给资金的使用，应加强监管。如强化财政和审计部门对公共产品供给资金的监督作用，确保公共产品供给资金的合理使用。

注 释：

①因江西80个县（市）农村公共产品供给绩效二次相对效益评价结果表格太大，此处未列出。如有需要，可与作者联系。

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[1]刘成奎，桂大一.媒介意识与农村公共产品供给[J].当代财经，2009，(4).

[2]王俊霞，王 静.农村公共产品供给绩效评价指标体系构建与实证检验[J].当代经济科学，2008，(12).

[3]冯英俊，李成红.生产有效性与管理有效性[J].管理过程学报，2001，(3).

[4]伏润民，等.我国省对县（市）一般性转移支付的绩效评价[J].经济研究，2008，(11).

[5]丁文桓，等.上市公司业绩的二次相对评价[J].管理工程学报，2003，(3).

[6]冯英俊，李成红.二次相对效益——衡量企业经济效益的一种新指标[J].中国软科学，1995，(7).

[7]胡 华.农村公共产品问题的一种理论视角[J].江西财经大学学报，2006，(5).