省区交界地带经济发展中的政府行为分析——以我国贫困县、自强县分布特点为例

梁国越，陈路芳

（广西民族大学 管理学院，广西 南宁 530006）

省区交界地带经济发展中的政府行为分析
——以我国贫困县、自强县分布特点为例

梁国越，陈路芳

（广西民族大学 管理学院，广西 南宁 530006）

国家经济实力的强大，是以各个行政区经济的全面发展为支撑的。改革开放以来，在“增长共识”的背景下，我国经济以接近10%的速度获得高速发展，但却留下了省区交界地带经济发展的盲点。财政竞争、行政性分权、“一人政府”行政体制和政治晋升锦标赛，是我国省区交界地带经济发展落后的重要原因。实施适度的财政分权、完善中央与地方的分权制度改革、寻找垂直化管理与属地化管理的平衡、深化党政体制改革以及设定科学合理的政绩考核指标，是破解我国省区交界地带经济发展落后难题的重要举措。

省区交界地带；行政性分权；财政竞争；政治晋升锦标赛；“一人政府”

改革开放30年来，我国经济以每年接近10%的速度一路高歌，被世人誉为“增长奇迹”。尽管如此，伴随我国经济的快速发展，众多省区交界地带与中心城市之间的经济差距日益扩大，存在着大量的令亚行官员为之震惊的“在国际大都市北京和天津周围，环绕着3798个贫困村、32个贫困县，272.6万贫困人口”[1]的现象。按照地理经济学的观点，这是由于区位劣势、落后的社会发展历史导致了它们的落后。但作为国际大都市的北京和天津，其周围也环绕着大量贫困人口，这种现象又将如何解释？地理经济学界的专家们难以做出令人满意的回答。我们认为，省区交界地带经济发展落后，是由多方面因素造成的。

一、省区交界地带贫困县与百强县分布态势

我国省区交界地带县级个数所占全国县级个数的比例很大，达到了33%①，最高的如重庆市达到了75%，而最低的省份是黑龙江省，为12%。平均每个省份的省区交界地带县级个数为30.4个，占省县级总个数的33%。

我国省区交界地带的普遍贫困，可以从2010年我国贫困县和百强县分布的状况表现出来②。根据国家公布的《国家八七扶贫计划》中我国贫困县分布的情况可以看出，陕西省、河北省和云南省的贫困县中靠近省边界线的分别达到了33、26、21个，而省区交界贫困县占省总贫困县的 80%的省份为湖北省和吉林省。从平均数来看，接近五成（49.7%）的全国贫困县位于省区交界地带，平均每个省区的贫困县个数为19.2个，而省区交界地带贫困县则为9.53个。

在2010年我国百强县分布中，尽管浙江省、江苏省和山东省的百强县个数比较多，分别达到了27个、22个和23个，但山东省却没有一个百强县是分布在省区边界的。从综合统计数据来看，在全国百强县中，只有18个县分布在省边界线，所占百分比仅为 18%。据我们统计，高达 82%的百强县不是分布在省区中部城市，就是靠近沿江沿海，两者必居其一，如表1。

二、省区交界地带县域经济发展落后的理论分析

上述省区交界地带贫困县和百强县的分布状况，是什么原因造成的？我们试图从行政管理学的角度进行探讨。

(一)财政竞争

“财政竞争理论”为我们分析地方政府发展辖区经济的行为提供了一个独特的视角。西方财政竞争理论普遍认为，公民可以通过“用手投票”和“用脚投票”机制来表达自己对公共服务支出的偏好，地方政府会根据公民的这一偏好确定税率和公共支出水平，从而达到增进社会整体福利的目的。Oates则进一步指出，财政竞争有时也会促使地方政府官员为了商业目的，诸如政府为了吸引商业投资而不遵循“边际成本等于边际收益”的原则来决定公共支出水平，从而导致了提供公共服务水平的下降[2]。

这是研究西方地方政府间财政竞争导致公共服务提供数量少质量差的经典解释。而我国是单一制国家，政府间财政竞争如何呢？按照学术界一般看法，我国财政制度改革主要经历了三个阶段，分别是“统收统支”、“划分收支，分灶吃饭”和“分税制”。

表1 全国百强县分布状况

“统收统支”时期是指改革开放之前，其主要特征是地方政府没有自己单独的预算，中央政府集中控制了全部的财政收入和支出，还可以拥有制定一个包含地方政府预算在内的预算权，尽管在这段时期有许多有趣的微调[3]156-164。之所以这样，是因为整个国家面临着百废待兴的局面，需要统一财力搞建设。而到了1980年，中央政府认识到“统收统支”财政制度的弊端——地方政府在发展地方经济中表现消极，推行了“划分收支，分灶吃饭”的财政分享制度，将财政收入来源分成了三大块，即中央政府固定收入（关税、中央直接控制的国有企业上缴的利润等）、地方固定收入（如盐税、农业税等）和中央地方共享收入（如工商税、营业税等）。这样虽然可以提高地方政府努力发展本地经济、扩大税源的积极性，却出现了中央政府财政收入逐年锐减、地方政府“第二财政”逐年扩大的现象[4]330，严重影响了中央政府宏观经济政策的调控能力，甚至曾一度出现了中央政府向地方政府借债的现象。这其中一部分原因是因为地方政府为规避中央政府对地方经济的“攫取之手”，将预算内收入转移到预算外，如瞒报少报地方国有企业利润，将企业利润提前收集等[5]。为了改变这种财政状况，1994年，国家推行了分税制，划分中央与地方的事权和支出，明确中央和地方的财政收入——中央税、地方税以及中央地方共享税，设立了负责收取中央税和中央地方共享税的国税局与只负责收取地方税的地税局两个征管机构。地方税和中央地方共享税是地方政府财政收入的主要来源，前者包括诸如营业税、地方企业所得税、农业特产税、土地增值税等；后者主要有增值税、资源税和证券税。土地增值税是地方政府财政收入的大头，被称为“土地财政”。在土地征用的收益分配中，地方政府获益最大，其次是村、社集体，最后才是被征地的农民。农民在土地收益分配中只占5%～7%，村集体占25%～30%，政府及各部门占多达60%～70%[6]。于是，“地方政府的财政收入特别是预算外收入主要依赖土地的收益，在这样的财政激励之下，土地征用和土地转让行为成为地方政府获取预算外收入的重要行为特征。来自于干部考核制度的政治激励和财政激励在驱动地方政府实现经济增长上形成激励兼容，鼓励地方政府通过招商引资来扩大税收”[7]1。通过征地、买地和套卖地皮以及招商引资的行为，地方政府的财政收入得到了保障。在增加地方财政收入的过程中，地方政府间展开激烈的税收竞争，更有甚者，出现了为招商引资而相互拆台的现象——各地出现了各种以提供厂房等基建配套措施的“筑巢引凤”工业园。在这个过程中，出现了越来越多“民告官”的土地行政争议案件[8]。

当前，在这种“土地财政”背景下，地方政府重视的是土地收入，不仅包括与土地有关的税收收入，还包括土地出让金。前者是土地收入的大头，由土地之间税收、土地间接税收和土地有关的部门收费构成[9]。根据政治经济学级差地租理论，我们知道，省区交界地带远离中心城市因而失去了级差地租I的地理位置优势，无论是土地税收收入，还是土地出让金都远远低于中心城市的土地收入。所以对地方官员而言，与其开发土地资源丰富的省区交界地带，倒不如精心经营能给地方政府带来巨大土地收入的中心城市。

(二)行政性分权

行政性分权，简称“简政放权”，即是中央政府撤销或合并某些部门，精简政府机构，下放各种权力，如各种行政权、立法权和经济管理权等。我国的行政性分权经历了多次“分权——集权”运动，可以分为改革开放前和改革开放两个时期。新中国成立之初，为了凝聚全国的物力财力来整顿处于崩溃边缘的国民经济，国家实行高度集权，推行计划指令性经济，控制着整个国民经济的产、供、销等活动。在这个时期，中央政府决策层意识到高度集权而导致的地方政府积极性得不到发挥的弊端，曾在1958年、1969年进行分权改革，但在1969年和1980年又悉数收回，出现“放权——收权”的现象。改革开放时期，面对中央权力过于集中，我国实行了更加规范合理的行政性分权。1982年《宪法》不仅明确了中央与地方的权力范围，还特别授予了省区政府及省区政府所在地的市政府部分立法权和行政权。随后中央政府在广东和福建两省实行经济特区试点建设，授予经济特区政府更大、更多的行政权和经济管理权。在邓小平1992年的南巡讲话之后，我国对外开放逐步由点到线、由线到面全面铺开。各省市的经济技术开发区或工业园也遍地开花，它们可以享受与经济特区差不多的优惠政策。因而，地方政府在发展地方经济过程中有更多的灵活机动权。各地出现了为了地方财政收入而为外商投资提供各种优惠政策的现象，如随着国际制造业加速向我国转移，早期投资的一批外资企业增资扩产，新一轮招商引资的热潮正在沿海地区兴起，于是产生了招商引资“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”的拼地价、比税收现象[10]。又如，为了最大限度地招商引资，各级地方政府一把手都倾巢出动，如曾因“招商引资是第一政绩”引发争议的昆明市委书记仇和亲自带队到广州招商，在面对“仇和招商模式将破坏昆明”的质疑时，仇和强调，“市长是后勤部长，我就是后勤部政委”，并热情欢迎企业去昆明投资，昆明将全力为投资者做好服务[11]。

2.7 心理护理 因口腔剧烈疼痛，张口困难，患儿不愿意接受口腔护理。应耐心向患儿讲解口腔护理对疼痛愈合的重要作用，以表扬的方式鼓励患儿配合。当患儿双唇水肿及口腔黏膜溃疡糜烂，暂时不能说话表达自己的需求时，则出现烦躁、哭泣等表现。应与家人一同耐心地指导患儿表达个人需求，让患儿通过打手势和写字来表达自己的需要。采取各种手段给患儿以心理支持，寻找可能的交流方法，使其心情舒畅地接受护理。

这些做法对于省区间的经济发展是不利的，在GDP政绩考核指挥棒下，由于发展省区交界地带经济不会出现立竿见影的效果，再加上地方官员受到有限任期（通常是五年）的制约，尽管中央政府极力强调坚持科学发展观和五个统筹，地方政府官员还是更多地选择中心城市发展经济，以赢得以GDP为政绩考核指标的政治锦标赛。

(三)政治晋升锦标赛

“晋升锦标赛”模型是一种治理模式，是上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种竞赛，竞赛优胜者获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。这种晋升锦标赛，是一种典型的零和博弈，一个人获得的就是另外一个人所失去的。既然是博弈，就要有双方都默认的博弈规则，或称条件。周黎安指出，只有满足了五个条件，政治晋升锦标赛模型才会起作用：一是上级政府拥有几乎所有的人事权、竞赛规则制定权和修改权；二是可度量且客观的竞赛指标；三是可分离可比较的竞赛成绩；四是竞赛成绩取决于官员的努力；五是竞赛中参与者没有形成“合谋”。尽管在这五个条件中某些条件与中国的现实弥合度有强有弱，但现实能确保该模型发生作用[12]。按照上述的第三个条件，上级政府通常重视地方政府经济GDP增长率的考核，其他指标诸如教育、卫生医疗等很难量化，且具有迟效应，加上地方官员的任期有限，所以地方政府经济GDP增长率，则成为上级政府惯用的考核指标。

现实中也确实有这样的情况，如在全国的“十一五”规划中，年均经济增长率预期目标为 7.5%。而据国家发改委能源研究所所长周大地透露的数据显示，在全国31个省市公布的“十一五”规划中，预计平均GDP增速是10.1%，最高的达13%，最低为8.5%，对此，国家发改委发出通知，要求各地区发改委加强对地市州、县市“十一五”规划和年度计划编制的指导，明确省级“十一五”规划中的增长速度指标不得层层分解，避免层层加码，引导各地市州、县科学合理地确定增长速度目标[13]。因为“对组织（官僚组织）而言，有效行为的主要诱因就是，通过晋升和安全，实现一个人职业的发展”[14]182。30多年来，正是在这种政治晋升锦标赛模型指挥下，地方政府官员致力于经济建设，这是确保中国经济“增长奇迹”出现的原因之一。

致力于经济建设的地方政府官员，无一例外地选择能在自己的任期内可以实现经济快发展的经济增长方式。而发展省交界地带的经济会带来溢出效应，给自己的官场竞技对手带来好处。这种损己利人的行为，没有人会愿意做，除非“只有当合作（发展省交界处经济）的净结果不改变参与人的相对位次，合作收益才可能实现”[3]252。而在经济发达省份与经济欠发达省份是可以出现这样合作的，如广东省和贵州省。这当然要选择发展经济成本低、见效快的城市，如通讯设施好、交通运输发达的中心城市、沿江沿海城市。即便要发展省区交界地带的经济，也只是地方政府官员发展地方经济的次优选择或者最后选择罢了。

三、加快省区交界地带经济社会发展的路径选择

通过上述的分析，我们对我国省区交界地带经济发展落后的原因有了更多的认识。要促进省区交界地带经济的发展，我们就要在以下几个方面做出努力。

(一)实施适度的财政分权

实施适度的财政分权，是在中央政府和地方政府之间寻找财政分权的均衡点，既可以保证中央政府有足够多的财力对国民经济进行宏观调控，又能确保地方政府发挥主观能动性发展辖区经济的积极性，而不致出现“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”的情形。一般来说，政府融资能力大小与政府级别的高低成正相关：级别越高的政府融资能力越强，越到基层的政府，融资能力就越弱。中央政府融资能力最强，地方政府尤其是县乡一级政府的融资能力最弱。反之，在幅员辽阔、地区差别很大的中国，实施财政高度集权可能未必是一件好事，会导致通货膨胀和预算软约束等问题。“政府组织改革，如财政分权是经济转型过程中的重要方面，对经济转型的其他方面产生深远的影响；（地方政府的）财政竞争被当作是一个抑制无效率政府支出的可承诺机制；低通货膨胀和硬预算与财政支出分权、集中的货币供应规则以及中央政府的财政转移支付有关，而财政集权可能会导致高通货膨胀和预算软约束”[15]。进行适度的财政分权，不是要把权力从地方收到中央，而是要增加有效的制度供给，即要以法律的形式对各级政府的权力进行严格的划分，如将地方政府财政收入权利制度化，以杜绝各级政府的机会主义倾向。同时还要注意把握好财政分权和行政集权的分寸，确保全国一盘棋思想和发挥地方政府的积极性。适度的财政分权，不仅可以规避中央政府的“攫取之手”，还可以规范和保证地方政府财政收入。这为地方政府发展经济提供了可靠的财政支持，有利于省区交界地带经济问题的解决。

(二)深化中央与地方分权的制度改革

中央与地方分权制度改革，可以说是如何完善我国“条块”管理体制。“条块”分割管理，构成了我国特有的政府管理体制，从某种意义上说，“条块”分割就是中央与地方的利益博弈。这种“条块”分割造成了中央政府在管理过程中高昂的组织协调成本，也掣肘了政策工具选择的灵活性和针对性。建国以来8次大的行政体制改革成效甚小，其基本原因就是因为不能很好地解决“条块”分割的行政壁垒问题，这也是我国行政成本总是居高不下的重要原因之一。这可以表现在官民比例上，“中国实际上由国民经济供养的公务员和准公务员性质的人员不是653万，而是超过7000万，官民比不是1∶198，也不是1∶26，而是1∶18”[16]！我国政府规模庞大是不争的事实，虽经历次行政体制改革，但收效不大，进入了“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的循环。党的十七大提出的大部制构想，是中央政府要着力解决“条块”分割、精简官员和缩小政府规模的重要举措。同时，在处理“条块”分割问题上，中央政府要健全超脱区域利益和“条条”系统利益的跨区域协调机构，如区域协调发展，县域经济协调发展等，才能调动地方政府发展省区交界地带经济的积极性。而不合理不规范的集权分权只会严重影响中央和地方“两个积极性”的发挥。

(三)寻找垂直化管理与属地化管理的平衡

垂直化管理和属地化管理都是管理的手段，目的都是为了发展经济，增进人民福祉。中央政府在处理垂直化管理和属地化管理问题上总是表现出钟摆式运动——属地化管理过度就会转向垂直化管理。如何寻求这两者间的平衡，已成为世界性的课题，也是中央政府与地方政府分权改革的关键。寻找两者间平衡点的原则是，根据“度量费用非常高的东西将是一种共有财产和资源”来划分公共产品的性质：凡是跨省跨地市的公共产品的生产提供管理权归中央政府和省政府；凡是地方性的公共产品生产提供管理权则要由地方政府来掌控[17]38。如反映国家经济波动信息的国有银行，表征国家经济发展状况的统计审计机构等都必须实现垂直化管理，而类似提供水电等地方公共产品机构，如水电局可以实行属地化管理，由地方政府管理。这可以确保国家宏观政策得到推行，属地化管理可以调动地方政府管理的积极性。任何过度或不足都会阻碍两者优点的发挥，产生“过犹不及”或“先天不足”的问题。

在科学规范的垂直化管理和属地化管理平衡下，省区政府才会明确自身的管理职责和义务，尤其是发展省区交界地带的经济义务，而不会推卸发展省区交界地带的经济义务；才会积极主动地为省区交界地带提供更多的公共产品和公共服务，如供水供电、通讯设施和道路交通等，而不会只注重非省区交界地带的公共产品和服务的提供。换言之，没有垂直化管理与属地化管理的平衡，省区政府就会缺少为省区交界地带提供更多的公共产品和公共服务的积极性。

(四)设定科学合理的政绩考核指标

“无论对经济还是对政治而言，如何更新过时的人力资本也许都是转轨的中心问题”[18]。更新过时的人力资本就要对人力资本绩效进行考核。这就要牵涉到官员的政绩考核指标如何设定，又将如何实行的问题。自改革开放以来，以经济建设为中心的“增长共识”达成之后，我国中央政府对地方政府官员的政绩考核主要以国内生产总值GDP为主要依据，这是发展经济使然。在GDP指标考核指挥棒下，各级地方政府发展本地经济本领可谓“八仙过海，各显神通”，有在东部沿海名称各异的招商队，有“跑部钱进”的各地驻京办，还有“零地价”的招商引资政策，等等，不一而足。经济虽然获得了快速发展，却带来了诸如资源的过度利用、环境污染严重等问题，它是以牺牲人民的生活质量为代价的。正因为这样，各级地方政府官员为了GDP快速增长，首要的发展选择点就是在发展经济成本低、有区位优势的地市。加上地方官员的任期有限，出现了“异地做官，三年转任是为制度……入仕做官，重在升迁。第一年熟悉本辖区情况，第二年急于出政绩，第三年志存升迁”的现象[19]289。中央政府必须完善地方政府官员的政绩考核指标，要从经济GDP考核转向绿色GDP考核，不仅要中心城市的人民满意，还要交界地带的人民满意，要以人民的满意度来决定官员政绩好坏，而不是完全以地方政府的GDP为政绩考核指标，更不能完全以上级政府的满意度来决定地方官员的去留升迁。

(五)深化党政体制改革

统一指挥、统一领导是泰勒科学管理的重要原则，是管理科学的重要法宝。在政府管理体制中，上级部门过深过纵地对政府的事物进行干预，只会造成“管不了，管不好”的现象。所以，“要继续坚持党政职能分工的改革；要实现党对政府领导的民主化；要实现政党和政府行为的法制化；要转变执政党的领导方式和执政方式；党政分工改革要在中央、地方和基层实行不同内容的改革”[20]224―247。同时，还要完善宪法监督制度，确保执政党的政治责任。之所以这样，是因为宪法监督审查主要是针对一府两院而没有将执政党的行为列入审查范围之内，同时，执政党执政权力的行使更是一个十分复杂的政治活动，特别是我党在国家中的特殊地位，所以很容易对行政权力的行使予以干涉[21]。故此，必须进一步厘清和明确党委管理的业务范围，提高政府在公共管理中无论是政策制定实施，还是政策工具的选择等政策生命周期中的主动性。只有这样，才能不因党委特别是党委书记注意力的转移而有意忽视省区交界地带经济的发展问题，才有可能确保发展省区交界地带经济政策的落实。

国家经济实力的强大是以各个省区经济的全面发展为支撑的。在“增长共识”的背景下，我国各个省区在发展辖区内经济的同时，却有意或无意留下了省区交界地带经济发展的盲点。加快省区交界地带经济的发展，实施适度的财政分权，完善中央与地方分权的制度改革，寻找垂直化管理与属地化管理的平衡点，深化党政体制改革，设定科学合理的政绩考核指标，则成为我们目前的必然选择。

注释：

① 我国省区交界地带是指，省、直辖市和自治区界线接壤的地方，我们统计的以陆地和沿江接壤为准，而沿海的接壤不予以考虑。因而海南省和广东省间交界地带没有进行统计分析。② 只要一个县的边界与外省的县接壤，且包含于《国家八七扶贫计划》所公布的贫困县名单中，就是省区交界地带的贫困县。只要一个县的边界与外省的县接壤，且包含于2010年国家所公布的百强县名单中，就是省区交界地带的百强县。

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[8] 海南“民告官”逐渐增多 土地行政争议成焦点[EB /OL]．http://www.sina.com.cn．

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[10] 级级下任务层层压指标 招商引资成“让利竞赛”[EB /OL]．http://www.jrj.com．

[11] 夏令．仇和谈招商：“市长是后勤部长，我就是后勤部政委”[EB/OL]．http//www.news.cn.

[12] 周黎安．中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]．经济研究，2007(7)．

[13] 地方误解政策 发改委急令部分地区经济增长减速[EB/OL]．http://news.163.com/06/0414/06/2ELA5QLL 0001124J.html．

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[19] 曹锦清．黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考[R]．上海：上海文艺出版社，2004．

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〔责任编辑 郭超〕

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1006-5261(2010)06-0080-05

2010-06-28

梁国越（1984―），男，广西河池人，硕士研究生。