体育事业公共财政支出研究

李 丽,张 林

体育事业公共财政支出研究

李 丽,张 林

以体育事业公共财政支出作为研究对象,在对体育事业公共财政支出的规模和结构进行分析的基础上,深入剖析了我国体育事业公共财政支出中存在的问题,结果表明,我国体育事业经费支出越位与缺位并存,体育事业经费支出的结构不合理,中央和地方政府的体育事权和财权不相统一。

公共财政;支出;体育事业

公共财政支出是政府在向社会成员提供公共服务过程中所支付的各种费用的总和。相对于税收等公共财政收入,公共财政支出对促进一国(经济体)经济的发展作用更为显著,因为,公共财政支出是政府提供公共产品和服务,满足社会公共需要的主要手段。体育公共服务是政府的重要职能,政府提供体育公共服务时必然直接或间接地发生各种费用,因此,体育事业经费支出也是财政支出的重要组成部分。

我国体育事业的持续发展离不开公共财政的支持,但目前我国还处于社会主义初级阶段,政府财政资金还比较有限,体育事业经费的财政投入短期内不可能有大的增长,因此,如何使有限的体育事业经费得到充分有效的使用,提高体育事业经费的支出效应,成为现阶段我国体育事业发展刻不容缓的问题。

体育事业公共财政支出分析的最终目的是为了对其进行有效管理,优化支出结构。公共支出分析的主题主要分为总量分析、结构分析和效益分析3方面,故本研究对体育事业公共财政支出的分析也循此思路展开。由于1998年我国首次提出了建设公共财政的目标,因此,本研究对我国体育事业公共财政的支出也以1998年为起始年份进行分析。通过对1999—2009年体育事业统计年鉴中的体育事业经费支出现状进行分析,剖析体育事业经费支出中存在的问题,以期为政府等公共部门提高体育事业财政资金的使用效益提供实践参考。

1 我国体育事业经费支出的现状分析

1.1 体育事业经费支出的规模

1998年以来,随着我国体育事业经费收入的不断增加,体育事业经费支出以年均20.1%的速度保持增长。1998年,体育事业共支出经费534 765万元,2008年,体育事业经费支出达到3 327 020.6万元,2008年的体育事业经费支出是1998年体育事业经费支出的6.22倍。体育事业经费支出的绝对规模虽不断增长,但2003年以来体育事业经费支出的相对规模并没有出现增长的趋势,体育事业经费支出占GDP的比重徘徊在0.10%左右(表1)。

1.2 体育事业经费的支出结构

体育事业经费的支出结构反映了体育事业财政支出的基本内容及其各类支出的相对重要性,体现了一定时期内体育事业财政活动的范围、支出责任及重点。财政支出结构的分类标准很多,本研究是按财政支出的具体用途对体育事业经费的支出进行分类,我国现行的政府预算收支科目也是采用此标准进行分类。由于2007年前后行政事业单位实行不同的政府收支分类科目,故本研究以2007年为界,对体育事业经费的政府支出科目分别进行分析。

表1 1998—2003年体育事业经费支出一览表(亿元)

1.2.1 2002—2007年体育事业经费政府预算支出科目

根据财政部制定的《2001年政府预算收支科目》, 2002—2007年我国体育事业经费支出科目主要包括体育基本建设支出、教育基建支出、科技3项费用、体育事业费、教育事业费、科学事业费、其他部门事业费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出、政府机关经费等。由于论文研究的需要,本研究只对科技3项费用、体育事业费、科学事业费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出、政府机关经费进行相关研究。

科技3项费用是指新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费等科学技术3项费用,科技3项费用占体育事业经费支出的比重平均约为0.06%。科学事业费反映的是用于与体育有关的自然科学、社会科学及科学技术普及和其他方面的支出;科学事业费下降年份多,增长年份少,占体育事业经费支出的比重平均约为0. 56%。体育事业费反映的是国家体育总局和地方体育系统的事业费;体育事业费是政府公共财政保障的重点,是体育事业经费支出的主体,占体育事业经费支出的比重约为67.27%;体育事业费支出每年虽不断增长,但其占体育事业经费支出的比重却呈不断下降的趋势。行政事业单位离退休经费支出反映的是实行归口管理的行政事业单位离退休经费;行政事业单位离退休经费支出占体育事业经费支出的比重均值约为2.22%,并呈逐年增长的趋势。社会保障补助支出反映的是各级财政对社会保险基金、就业、全国社会保障基金和企业关闭破产等的补助,社会保障补助支出占体育事业经费支出的比重均值约为0.28%。政府机关经费反映的是各级体育行政部门的经费;政府机关经费支出占体育事业经费支出的比重均值约为2.81%,并以年均27%的速度保持增长(表2)。

表2 2002—2007年我国体育事业经费支出科目一览表 (万元)

1.2.2 2002—2007年体育事业费政府预算支出科目

体育事业费支出是体育事业经费支出的最重要部分。体育事业经费支出的结构是否合理可以通过体育事业费的投入来体现。体育事业费主要包括体育竞赛费、优秀运动队经费、业余训练费、体育场(馆)补助费和其他事业费。体育竞赛费支出占体育事业费支出的比重平均约为9.17%,优秀运动队经费支出占体育事业费支出的比重平均约为25.61%,业余训练费支出占体育事业费支出的比重平均约为8.6%,体育场(馆)补助费支出占体育事业费支出的比重平均约14.65%。其他事业费反映的是各级体育行政管理部门的群众体育活动费、宣传活动费,奖章、证章、证书费,干部培训经费等,占体育事业费支出的比重平均约为41.98%(表3)。

从表3体育事业费支出科目来看,体育竞赛费、优秀运动队经费和业余训练费都属于竞技体育的经费开支。体育行政部门所属体育场(馆)的主要功能是服务于竞技体育,用于运动员的训练、比赛等用,因此,体育场(馆)补助费也主要是服务于竞技体育,这4项科目的平均比重合计达到58.03%。其他事业费包括除上述4项支出以外的经费,但其占体育事业经费支出比重不足50%。鉴于群众体育在体育事业发展中的重要地位,本应作为体育事业经费支出中单列的科目,却包含在其他事业费之中,从中可推测出群众体育事业经费的支出较少。

表3 2002—2007年我国体育事业费支出科目一览表 (万元)

1.2.3 2008年体育事业费政府支出科目

根据财政部制定的《2007年政府收支分类科目》, 2008年体育事业费支出科目主要包括体育竞赛费、体育训练费、体育场(馆)和群众体育。从体育事业费支出科目来看,体育事业费支出的效益不高。体育竞赛费、体育训练费、体育场(馆)及群众体育4项体育事业支出占体育事业费支出的比重只有51.95%,尤其是关系13亿人健康的群众体育事业经费占体育事业费支出的比重只有22.45%,占体育事业经费支出的比重仅为20.77%。群众体育支出中如果除去传统上被认为是属于竞技体育的业余体校的经费支出,那么,真正用于全民健身的群众体育事业经费所占的比重会更低(表4)。

表4 2008年我国体育事业主要支出科目一览表

2 我国体育事业经费支出存在的问题

2.1 体育事业经费支出越位和缺位并存

我国体育公共支出的范围虽然较计划经济时期已经有了较大的变化,但与市场经济对政府体育职能的要求相比仍有较大的差距,这种差距主要表现在政府该管的事情没有管好,相反,一些应由市场机制配置的商品政府却又以“公共产品”的名义来提供,造成目前我国体育公共支出越位和缺位的格局并存。

2.1.1 体育公共支出的越位

第一,财政供养的人不断增多,支出负担加重。

虽然,我国政府有过3次机构改革(1993年、1998年和2003年),但我国体育行政机关工作人员却有不断增多的趋势,尤其是2008年北京奥运会的举办,我国体育行政机关工作人员数急剧增加,增长速度达到17.57%。体育行政机关工作人员的不断增多,不仅使与财政供养人员有关的经费如政府机关经费、社会保障补助支出及行政事业单位离退休经费的绝对值逐年增长,而且,财政供养人员经费的相对规模即占体育事业经费的比重也不断增加(表5)。

表5 2002—2007年我国体育财政供养人员经费一览表 (万元)

第二,体育公共支出过多参与了体育私人产品及部分准公共产品的生产

政府没有处理好体育公共产品提供和生产的关系,政府提供体育公共产品并不等于政府必须生产该产品。随着市场技术不断创新且日臻完善,大部分体育准公共产品,甚至一些体育纯公共产品都可引入市场力量进行生产。由于计划经济体制时期体育事业财政制度所形成的路径依赖,目前,我国政府对体育准公共产品的生产包揽太多,阻碍了社会力量进入体育市场,降低了体育资源配置的效率,造成的结果是即消耗了政府大量的财力,挤占了稀缺的体育经费资源,分散了财力,又影响了政府宏观调控体育职能的发挥。

2.1.2 体育公共支出的缺位

体育公共支出,一方面,介入了体育市场有效的领域;另一方面,又在一些体育市场失灵的范围内没有尽到应有的责任,出现了体育公共支出缺位的现象。如政府在体育科学研究方面就存在缺位现象,体育科研经费支出的相对规模在逐渐减小,其占体育事业经费支出的比例平均只有0.62%(表6)。我国体育科学研究经费与国外相比相差甚远,2002年,芬兰体育教育科研与信息方面的财政支出占其总支出的比重达到4.4%[2],澳大利亚政府2006—2009年增加的体育预算中,急需体育科学研究的关键领域所增加的预算占总增加预算内拨款的比例达到15.62%[6]。我国体育科学研究经费的不足不利于科技兴体战略目标的实施,影响我国体育的现代化进程。

2.2 我国体育事业经费支出的结构不均衡

2.2.1 竞技体育和群众体育的投入结构不合理

政府注重的是政绩体育,体育事业经费大多投入到竞技体育领域,民生体育关注较少,群众体育发展缓慢。首先,公共体育场地设施满足不了居民的健身需求。我国居民可锻炼的体育场地数量有限,平均每万人拥有体育场地6.58个,德国人均体育场地数是我国的2倍多[9]。我国体育系统所属体育场地虽有不断增加的趋势,但体育系统的开放情况不甚理想,2007年,体育系统所属体育场地开放的比例只有54%。我国体育系统所属体育场地长期被占的情况每年都有发生,这使我国原本紧张的体育场地的有效使用更显不足(表7)。2008年,我国新建体育场地数1 106个,其中,部分开放39个,全天开放979个,不开放88个,新建的体育场地同样没有得到充分的利用[3]。

表6 2002—2007年我国体育科学研究经费支出一览表 (万元)

表7 2002—2007年我国体育系统所属体育场地数及使用情况一览表

其次,公益性社会体育指导员满足不了人们的健身指导需求随着《全民健身计划纲要》的顺利实施及《全民健身条例》的颁布施行,公益性社会体育指导员的人数不断增加,人均公益性社会体育指导员指导的人数也在不断减少。2002年,每个公益性社会体育指导员要指导3 898人,而2008年减少到1 274人,减少了3.06倍。但我国公益性社会体育指导员相对于我国不断增长的居民健身指导需求相比,人数仍较少。2008年,即使加上职业社会体育指导员4 420人[3],我国社会体育指导员人均指导的人数仍达到1 268人,而日本社会体育指导员人均指导的人数只有553人[13]。

我国公益性社会体育指导员的水平不高,高级别的社会体育指导员非常少,国家级和一级公益性社会体育指导员占当年公益性社会体育指导员的比重平均只有8.1% (表8)。我国社会体育指导员的指导率不高,仅为59.11%,没有提供服务者的比例为40.89%,而日本的社会体育指导员指导率高达98%以上[11]。

表8 我国公益性社会体育指导员情况一览表

第三,国民体质监测的覆盖范围还很有限。国民体质监测是系统掌握国民体质状况的一项有效工作,通过对监测对象进行体质测试,建立国民体质数据库,即可科学指导群众参与健身,提高群众体育的科学化水平,又可为体育行政部门制订相关决策及开展相关工作提供依据。为保证国民体质监测工作的客观、科学、有针对性,需要所监测的对象有一定的样本量,这样得出的数据分析才更科学,但目前我国国民体质监测的人数还很有限。2008年,我国累计受测人员数占我国总人口的比例只有0.95%。我国各省(市)的国民体质监测情况也是东部尤其是北京、天津和上海明显好于中西部,但即使是国民体质监测工作进展最好的天津市,截止到2008年,累计参与国民体质监测的人员数占天津市人口数的比重仅为3.68%,而国民体质监测人员数最少的安徽省,累计监测的人员数只有1.56万,占安徽省人口数的比例仅有0.03%。(表9)。我国国民体质监测工作的现状不利于体育行政部门准确把握我国国民体质的总体状况,进而影响到全国群众体育工作的开展和相关决策的准确定位。

2.2.2 区域体育发展不平衡

人均体育事业经费是衡量各地区体育事业发展水平的重要指标,可以较客观的反映各地区的体育事业发展情况。从表10和表11可以看到,东部人均体育事业经费显著高于中西部。东部和中西部的人均体育事业经费虽有不断缩小的趋势,但即使是三大区域人均体育事业经费差距最小的2007年,东部人均体育事业费是中部的4.13倍,是西部的4.26倍,差距仍很显著。通过数据我们进一步发现,中部人均体育事业经费不仅在总体上远低于东部人均体育事业经费,而且,也低于西部人均体育事业经费,这是因为在东部提速,西部大开发战略的实施下,中部经济发展“塌陷”的特别现象。

表9 2008年我国相关省(市)国民体质监测情况一览表(万人)

表10 2002—2008年我国东、中、西部省(市)人均体育事业经费情况一览表 (元)

表11 2002—2008年我国东、中、西部区域人均体育事业经费比较一览表 (元)

2.2.3 城乡体育发展失衡

我国现行的财政体制使得财权层层向上集中,最基层的乡镇一级财政经费捉襟见肘,农村体育公共产品屈指可数,突出表现在农村体育场地设施和社会体育指导员两方面。第5次全国体育场地普查的数据显示乡(镇)村场地数仅占全国体育场地的8.18%,2008年全国新建体育场地数中村庄只有10个[9]。我国目前社会体育指导员总数中的90%集中在城镇,而占国土面积83.5%的广大农村的社会体育指导员仅占10%[12]。农村体育场地设施的匮乏和社会体育指导员的不足严重影响了农民健身的积极性,不利于全民健康目标的实现。

2.2.4 竞技体育系统内运动项目发展不平衡

政府财政投入的重点虽是竞技体育,但资金主要流向于奥运争光类项目,对非奥运项目投入较少。政府对竞技体育的财政投入是以运动员为核心而延伸,国家对相关运动项目的重视程度可以各项目的运动员人数来评价。以2008年奥运传统优势项目和非奥运部分项目优秀运动员的人数为例,我国奥运传统优势项目主要有跳水、举重、射击、体操、乒乓球和羽毛球6项,2008年,这6项的优秀运动员共有4 872人,其中,在队的优秀运动员有4 293人;而非奥运的6个项目的优秀运动员数只有234人,其中,在队的优秀运动员仅有207人,奥运优势项目优秀运动员在队人数是非奥运项目的20.7倍(表12)。此外,我国竞技体育的基础性项目和业余训练投入较少,政府在职业体育中存在制度性缺位。

表12 2008年我国奥运和非奥运项目优秀运动员人数一览表 (人)

2.3 中央和地方政府的体育事权和财权不相匹配

体育事业各项工作的开展都需要投入一定的人力、物力,需要一定的经费作为保障,因此,中央和地方的体育事业经费投入情况可近似为中央和地方政府各自所承担的体育事权。1990—1993年,我国中央和地方政府财政收入的比重平均为28.4∶71.6,中央和地方的体育事业经费投入比重平均约为8.2∶91.8,地方政府以71.6%的财力承担了91.8%的体育事权,地方政府的财权和体育事权的比例为1∶1.3。1994年实行分税制以后,中央政府的财政收入超过地方政府的财政收入,中央和地方的财政收入比重平均为52.6∶47.4,中央和地方体育事业经费投入的比重平均约为13.9∶86.1,地方政府以47.4%的财力承担了86.1%的体育事权,两者的比例为1∶1.8。从1994年前后的地方财权和事权的比较可见,实行分税制后,地方的财权在大幅减少,但事权却没有相应的减轻,地方政府尤其是县级以下政府的财权和体育事权匹配不合理(表13)。

我国幅员辽阔,各区域的传统体育文化绚丽多彩,体育公共产品由各地方政府根据本地区的体育资源、民俗体育文化提供,更能体现民意,满足当地居民的体育健身娱乐需求。由于地方财力有限,中央政府及省政府应根据地方所提供体育公共产品外溢性的大小及地方政府财力情况给予相应的财政转移支付,使各地能享受到大体均衡的体育公共服务。但目前的现状是,中央和省政府并未承担相应的事权,中央政府和省政府对全民健身设施的投入明显不足。从2002—2007年全民健身设施各级政府投入与全民健身设施总投入的比重来看,国家投入的比重平均约为6.48%,省投入的比重平均约为14.46%,地级投入的比重平均约为34.34%,县投入的比重为44.72%,县级投入的比重较大(表14)。

表13 1990—2008年我国中央和地方财政收入及体育事业经费投入比重一览表 (%)

中央政府在政府命名的群众体育场地建设中也未承担相应的财力。政府命名的群众体育场地类型主要有全民健身活动中心、体育公园、全民健身基地等。2008年,政府命名的群众体育场地共有18 328个,共投资9 153 409万元,投资主体包括中央、省级、地(市)和县(区),投资金额来源于各级财政拨款、体育彩票公益金等。其中,国家投资占总投资的比重为0.35%,省级投入占总投资的比重为38.2%,地级投入占总投资的比重为16.98%,县级投入占总投资的比重为44.48%,可见,县级政府承担的投资金额较多。2008年县级政府命名的群众体育场地建设中,中央投入占县级政府命名群众体育场地投资金额的比重只有0.27%,省级投入和地级投入占县级政府命名群众体育场地投资金额的比重分别为7.96%和18.65%,而县级投入占县级政府命名群众体育场地投资金额的比重高达73.12%(表15)。可见,县级及以下政府承担了较多的体育事权,但财力又极其有限。县级政府为获得经费维持运转,提供必要的公共服务,只能通过各种途径募集资金,甚至将负担转嫁到当地的居民身上,各种乱收费现象时有发生。

表14 2002—2007年我国全民健身设施各级投资金额占总投资比重一览表 (万元,%)

表15 我国各级政府命名群众体育场地投资金额及比重一览表 (万元,%)

3 结语

体育事业经费支出是政府履行体育职能的具体体现,反映了政府体育政策的倾向。我国体育事业公共财政支出的水平、结构、模式等是随着我国经济的发展而不断变化的。我国在由计划经济体制向社会主义市场体制转变的进程中,适应市场经济体制的变化,我国体育事业财政支出逐步科学化、制度化。但不容忽视的是,由于我国社会主义市场经济体制还不尽完善,体育事业财政支出出现了一些问题,如体育事业财政支出中越位和缺位并存,体育事业经费支出的民生性不强,中央和地方的体育事权和财政不相统一等,影响到我国体育事业公共财政支出的效益及政府公共服务职能的发挥。后奥运时期,政府应逐步提高体育事业财政支出占GDP的比重,及时调整体育发展战略,不断优化体育事业公共财政支出的结构,提高群众体育的财政支出比例,保障民生体育的发展;完善中央及省级财政转移支付制度,促进城乡体育、区域体育协调发展,使体育事业财政支出在推动我国由体育大国向体育强国迈进的历史进程中发挥着更加坚实的基础保障作用。

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Research on the Public Fiscal Expenditure of Sport Business

L ILi,ZHANG Lin

Taking the public fiscal expenditure of spo rt business as the research object,this paper analyzed thoroughly the p roblem s w hich exist by researching scale and structure of public fiscal expenditure of spo rt business in China.The result showed that the p roblem of exceeding and lacking coexist in the public fiscal expenditure of spo rt business,the structure of fiscal expenditure was unreasonable,and the financial and p roperty rights of sports in central and local government were not unified.

public finance;expenditure;sport business

G80-05

A

1000-677X(2010)12-0022-07

2010-10-12;

2010-11-20

国家体育总局体育哲学社会科学研究项目(1448SS09137);上海市第5期重点学科资助项目(J51002)。

李丽(1972-),女,江西贵溪人,副教授,在读博士研究生,主要研究方向为体育产业,Tel:(021)51254744,E-mail:lly8863@126.com;张林(1954-),男,山东莘县人,教授,博士,博士研究生导师,主要研究方向为体育产业,Tel:(021)51253270,E-mail:zhanglin1954@sina. com。

上海体育学院体育赛事研究中心,上海200438 Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China.