美国技术创新资助政策的调整及启示

蔺 楠，李世超，于岩岩

（1.上海财经大学国际工商管理学院,上海 200433；2.清华大学公共管理学院，北京 100086；

3.北京国家会计学院，北京 101312）

美国技术创新资助政策的调整及启示

蔺 楠1，李世超2，于岩岩3

（1.上海财经大学国际工商管理学院,上海 200433；2.清华大学公共管理学院，北京 100086；

3.北京国家会计学院，北京 101312）

2007年“美国竞争法案”授权国家标准技术研究所院NIST启动新的“技术创新计划”（TIP）取代“先进技术计划”（ATP）。TIP旨在通过支持高风险、高收益的技术研究，解决美国关键国家需求领域面临的社会挑战。从ATP到TIP的变迁，在很大程度上体现了美国技术创新资助政策理念和运行机制的调整，引起了全球范围的广泛关注。本文力图把握美国技术创新政策调整的最新动态，剖析政策变迁背后的动力机制，以期为我国政府技术创新资助项目的设立与实施与调整提供启示与借鉴。

美国；先进技术计划；技术创新计划；政策调整

1 引言

2007年8月9日美国总统签署通过了“美国竞争法案”，授权美国商务部国家标准与技术研究院（NIST）负责推动一项新的研究资助计划——“技术创新计划”（TIP）以取代执行了17年之久的“先进技术计划”（ATP）。ATP始于1988年，1990年开始实

Abstract:The America COMPETES Act authorized a new Technology Innovation Program (TIP)to replace the Advanced Technology Program (ATP)at the National Institute of Standards and Technology (NIST).This effort is designed to support,promote,and accelerate innovation in the United States through high-risk,high-reward research in areas of critical national need.The policy change,from ATP to TIP,is a result of,to a large extent,a series changes of policy orientation and mechanisms innovation,which has already called the attentions of the world.This article is trying to seize the dynamic scene of this latest policy adjustment,examine the policy conflict,and analyze potential differences between ATP and TIP.This research is beneficial to provide references for the development of formulation and implementation of related policy in our country.

Key words:R&D funding;ATP;TIP;policy adjustment施，依据美国“多元贸易和竞争力法案”而建，旨在“通过政府公共资金的直接资助，开发那些处于早期阶段、高风险、竞争前，但却对国家产业竞争力具有巨大的潜在影响的技术研发活动”。截至2007年9月ATP共资助824项技术创新活动 （资助率10.9%），联邦政府投入24.08亿美元，吸引产业资金投入22.06亿美元。ATP曾一度被视为体现先进民用科技政策设计理念的“标杆”，其设立、运行、管理和评估机制成为很多国家效仿和追踪研究的对象。此次TIP取代ATP，众多国家给予高度关注，印度在“美国竞争法案”通过后一个月，第一时间宣布将以“美国竞争法案”和TIP为蓝本，在短期内提出 “印度创新法案”，以激励印度的技术创新。

在我国，创新型国家的建设已经被确立为新世纪经济、科技发展的重大国家战略。国家科技计划是实现这一战略目标，优化科技资源配置的重要政策工具，如何规划、运营及评估重大科技计划已成为政策制定者、学术界和企业界关注的焦点。本文力图把握美国技术创新政策调整的最新动态，剖析政策变迁背后的冲突争议，明晰TIP与ATP在政策着力点和运行机制等方面的差异，以期为我国科技计划的设立、调整与实施提供借鉴。

2 ATP引发的政策争议

在美国ATP自设立以来就一直备受争议。争议的核心问题是：政策制定者对创新发生机制究竟了解多少？政府怎样才能有效支持创新活动？ ATP是不是一种有效激励创新的政策工具？

ATP的支持者认为，由于早期技术创新阶段“信息和契约难题”的存在，在政府资助的基础研究和私人投资的短期产品开发之间存在“死亡之谷”，技术风险和市场不确定性继而引发技术创新早期阶段的“资本鸿沟”，ATP作为一种有效率的政策工具，公共资金的直接注入可以加速处于早期阶段、高风险、竞争前的技术研发活动。NIST的经济评估办公室（EAO）对 ATP 的跟踪研究和评估表明［1］：①ATP 有效刺激了企业的R&D投入；②ATP缩短了企业R&D周期，尤其是关键技术的研发周期，加速了企业技术进步和技术成果商业化；③在ATP的支持下，企业、大学和各类研究机构间建立起一批有价值的商业联盟；④ATP的产出效益远远超出了其成本投入（产出/投入比超过8:1）；⑤ATP也为不同创新机构在更大范围内的信息共享和知识溢出创造了巨大的潜在空间。

而ATP的反对者则认为，利用公共资金直接资助那些本应由私人部门投资的、具有很强商业化导向的应用型研发活动，已经超出了竞争前技术的范围，更类似于一种政策性补贴，特别是对大公司而言，是一种典型的“公司福利”，这意味着是政府而不是市场在“挑选赢家”，影响了企业公平竞争的市场机制。ATP反对者更倾向于研究和实验的税收抵免，鼓励合作研发等间接激励的方式创造一个有效率的市场环境。美国审计总署（GAO）的评估报告认为并没有足够的信息和数据可以充分支持EAO的评估结论，指出EAO采用的部分指标可能会导致对ATP实际经济产出的错误估计；同时GAO对ATP的资助对象提出了质疑，认为ATP的实际执行背离了政策设计初衷，公共资金同样被用于了资助已经获得私人投资的技术项目，特别是对于研发资金原本充裕的大企业而言，ATP的效果并不明显［2-3］。此外，美国企业研究院（AEI）的调查则显示，由于ATP项目选择的标准是基于“商业销售”和“增加就业”，而非是广泛的社会收益和私人企业研发投入不足，因此ATP在项目选择方面仅获得有限成功，并没有大幅提升私人部门的R&D投资。

3 从ATP到TIP的政策调整

针对上述争议，美国政府在2007年用 TIP取代ATP计划。ATP资助的项目强调具有巨大挑战的尖端技术，目标技术至少能够通过一种或几种方式对国家带来潜在的显著经济利益，至于具体是什么技术，ATP计划并没有明确的限定。与之相比较，TIP在公共资金的使用上更为审慎，强调只有在同时满足以下四点才能获得资助。①领域：“关键国家需求”（Critical National Need，CNN）所面临的问题极其重要，亟待政府重视；②要求：解决社会挑战（Social Challenge，SC）聚焦于社会所面临的问题，不解决该问题将会对整个国家的功能和生活质量带来负面影响；③结果：成果可以转化（Transformational Results，TR），这种可转化的成果具有一种潜力，挑战现有研究方法及其应用，能从根本上改进人类对整个系统和技术的认知；④路径：可以通过高风险高回报的研究方式（High-risk,High-reward Research，HRHR）解决。与ATP相比较，TIP的政策设计主要做了以下调整，如表1所示。

表1 ATP与TIP的重点差异比较资料来源：根据参考文献［4-7］整理而得。

4 现行TIP的运行机制

现行TIP依然是作为美国商务部下属NIST的特设项目，与ATP项目最大的区别是使命的变迁，但在项目组织和运行上既继承了ATP十几年的良好经验，也根据各界的反映从各个方面作出了相应的调整。

4.1 组织架构

图1所示为TIP的整体组织架构，其中咨询委员会、日常机构、TIP协会是其重要组成部分，NIST则是其成功运营的保障。

（1）咨询委员会。咨询委员会是依据美国竞争法案而创立的咨询机构，委员会依照美国咨询委员会法案（FACA,USC App.2.）运行，主要功能是：①为TIP程序、计划和政策提供建议；②对TIP在国家关键需求 “高风险、高回报”研究领域加速挑战性R&D所做的努力进行评估；③对TIP运行的健康状况和有效性是否达到立法授权的使命向美商务部和国会报告；④对于适合TIP资助的项目提供投资方面的指导；⑤强调委员会的功能仅是在联邦咨询法案下的咨询实体。TIP的咨询委员成员的任期是错开的，委员会每年更换约1/3。这样的制度设计既保留了TIP计划的延续性，又防止了专家官僚化、行政化的倾向。

（2）日常机构。主管办公室、项目管理办公室、选择管理办公室以及影响分析、信息资源和管理支持三个工作组构成了TIP运行的日常机构。

（3）TIP协会。TIP协会搭建了一个开放式的平台,为联邦雇员等有意关注TIP的人员提供了参与该计划的机会，其目标是加强TIP、NIST和其他联邦计划及机构间的协调和合作；为支持和加强TIP的影响力提供专门的科学知识和分析技术；通过对科学和技术创新项目开发和度量领域的实践学习训练科学家和工程师。

（4）NIST。NIST作为美国商务部下设机构，核心工作是开发世界领先的测量技术，开发和使用标准。TIP通过与NIST实验室和标准委员会的合作，确保用于支持新技术的标准能够及时被开发出来，以求在有效时间内尽快将新技术带入市场。

4.2 项目征集与遴选

TIP的立项聚焦于“关键国家需求”领域、强调“社会挑战”、“成果可转化”、“高风险高收益”， 基于此，TIP形成了一套完整的项目征集与遴选程序（见图 2）。

（1）项目征集。

每年TIP通过Federal Register和TIP网站征集项目提议。项目提议途径如图2所示主要分为左侧的专家提议和来自右侧的公众建议 “white paper”，以激发公众对于项目的关注和参与。

（2）项目评审。

TIP的项目遴选主要从以下6个方面着重考量［5］：①所提出的研究项目所具有的科学和技术价值，项目中产生的知识产权应归属美国机构；②技术研究成果能够有助于解决关键国家需求领域的社会挑战，研究成果除了可以使申请单位获益外，也能为国家带来实际利益；③具备提升促进先进科技发展的潜力，可以为美国的科技基础带来有意义的贡献；④排他性，为什么TIP资助对于该项目是必须的；⑤说明为获取可以替代TIP资助的资金来源而付出的努力，并证明无法从其他途径获得资助；⑥阐释技术的创新性，证明没有其他企业或研究机构已经在此前对该项技术或是类似技术进行技术研发和技术商业化。

4.3 运行机理

相对于ATP，现行的TIP主要是积极响应新的《美国竞争法案》，强化了国家资助的导向作用，力图通过促进技术创新实现美国社会未来的经济增长。与其他R&D政府资助项目相比，TIP主要聚焦于跨学科领域，产业间的技术创新。感兴趣的问题是为什么在“关键国家需求”领域的社会挑战目前没有被充分的解决，或者没有得到充分的资助？其中GAP分析和排他性资助查询是TIP最重要的两个特征。这是针对美国审计总署以及美国企业研究院质疑ATP资助与私人投资重复和没有获得“广泛的社会收益”所进行的政策性调整。GAP分析在现行社会R&D和S&T资助体系下，私人部门和公共部门存在一些什么样的资助GAP？通过探究为什么现行的方法被认为是不充分的或者解决不及时的问题，来确定由TIP实施资助的必要性。TIP项目从征集到遴选都强调了排他性，除了项目建议者和申请者自述在项目申请领域的资助情况，政府咨询机构例如NIST也雇佣一些专家制定科技政策以确保具有显著社会挑战的“关键国家需要”领域没有被其他计划重复支持。如2008年确定的“关键国家需求领域”是“民用基础设施”，在项目征集和遴选过程发现“民用公共基础设施检测、评估、分析、预测”所需的知识和技术依靠各州和地方政府是不现实的。为此TIP计划排查了这个领域所有正在实施的各类政府资助计划以及私人资助情况。调查显示共有4个美国联邦机构运行的11个项目与此领域相关，经排他性检索发现，其中美国国家自然基金委有一个年度500万美元的资助项目 “Sensor Innovation and Systems Program”，但传感器创新仅是这个项目研究范畴之一，同时美国国家自然基金委的资助主要用于学术基础研究，远小于TIP所致力的解决社会挑战问题的期望；其他部门的“智能交通”和“远程遥感和空间信息”等项目也不足以提供全面系统的基础设施检测技术。在对资助项目涉及的领域、范围、规模和潜在影响排查的基础上，2008年TIP所资助的9个项目当中，5项集中在路桥检测和传感器研究开发领域。

作为应对质疑ATP技术是否有效带动“私人企业R&D”投入的说辞，与ATP比较，TIP提出“风险共享、成本共享”的原则，强调适度资助，项目资助不仅设限，而且资助额度趋于平均化，主要是希望利用NIST和ATP所形成的良好的“晕轮效应”，吸纳更多的风险资本在后期介入TIP资助的项目，以期达到政府资助四两拨千斤的效果。

5 借鉴与启示

从ATP到TIP这一政策调整是建立在对美国技术创新资助计划深入系统评估的基础上，由ATP到TIP的变迁既是对GAO等负面质疑的应对，也基于对EAO等正面评估的传承，这些对我现阶段科技计划的运行的和未来科技计划的调整有着良好的借鉴与启示。

5.1 建立有效的科技计划影响评估机制势在必行

从ATP到TIP最大的变迁是计划使命的变迁，强化了国家的需求导向作用。与美国不同，我国科技计划自建立伊始就有鲜明的政策导向作用，因此对于TIP的借鉴主要应基于其实施、操作层面，以及政策变迁的动力机制。中国各类科技计划业已运行多年，同ATP一样也遭遇到有很多的质疑和诟病，但是在我国由于缺乏像美国EAO和GAO那样系统全面的对一个科技计划进行经济、社会影响的评估，因此无法较为准确地衡量我国科技资助的效率与效果，从而使得科技资助计划的调整缺乏相应的依据。

另一方面，各国的技术创新政策主要是为了保持国家竞争力而设，TIP咨询委员会鼓励TIP接受高风险项目，明确指出如果太多的TIP项目达到了所有预设的目标，有这可能意味着该项目在寻找突破性进展或者高杠杆机会方面是不充分的。在我国由于科学有效评估机制的缺位，我国科技工作者在政府主导下的技术创新领域研究呈现一定的风险规避偏好，严重阻碍了我国技术创新的原动力。

5.2 强化政府科技资助的“晕轮效应”

与ATP比较，TIP在资助额度上并没有大幅度提高，而且对针对政府资助成为大公司福利的质疑，明确了大企业不能获得政府直接资助的规定，TIP咨询委员会强调TIP旨在实现高杠杆效应——力图使用一个小的鹅卵石（TIP资助）促使一块巨石改变移动路径。反复强调的是以适度资助，充分发挥其召集能力，从而激发其他机构的对技术创新的R&D投入，以达到政府科技投入四两拨千斤的效果。而这一点也是我国目前亟需解决的问题。TIP实现此目标的路径是对政府技术创新资助的重新定位，TIP更多时候被认为是一个用于辨别创新机会的重要计划，强调其不仅仅是一个项目审批和管理平台，更重要的是一个促进知识共享的平台，“关键国家需求”的搜寻、认证和选择过程本身对未来合作范围和竞争态势将会产生巨大影响。实现此目标的手段是运用十几年间实施ATP计划所积累的政府、产业资助R&D的良好经验，经由ATP“打磨”的项目评估技术，以及借助NIST所具有的 “Honest Broker”卓越声誉。TIP从项目的征集到遴选、实施、评估以及每年给商务部和国会的年度报告也是扩大政府资助“晕轮效应”的有效途径，这些对于现阶段提升我国科技资助公信力有着良好的启迪。

5.3 从技术推动模式到需求拉动模式技术创新资助理念的变迁

技术创新的绩效最终要体现在产业的活力，国家竞争力的保有上。不同于ATP致力于重大潜在技术发现，TIP的目标是需求拉动型的技术创新——核心是需求，要求其结果必须具有深远的影响，而且是可转换的结果。TIP咨询委员会强调在一开始就不能将技术和商业模式分开考虑，明确指出全新的技术经常需要新的商业模式，强调不管一项技术无论多么一流，如果没人能够弄明白怎么用它赚得利润，也不会被采用。TIP计划的实施者必须考虑是否有切实可行的商业模式可以用于他所资助的新技术。

美国终止运行17年的ATP，转而由TIP代替，并不仅仅是一个名称的改变，而是经过一系列系统的评估与分析，对于政府资助计划的一个重要修正。对小企业资助的倾斜，资助方式的进一步明确，对跨学科联合申请的倡导以及知识产权归属的灵活性等是建立在对ATP实施17年来反思的基础上，这次调整展示了美国政府在技术创新领域所持有的积极灵活的策略，这些对我国技术创新政策的调整与修正有着宝贵的借鉴意义。

［1］Thomas Pelsoci.ATP-Funded Green Process Technologies:Improving U.S.Industrial Competitiveness ［R］.Prepared for Economic Assessment Office,Feb,2007.

［2］United States General Accounting Office.Efforts to Evaluate the Advanced Technology Program ［R］.House of Representatives,1995,05.

［3］General Accounting Office.Advanced Technology Program:Inherent Factors in Selection Process Could Limit Identification of Similar Research［R］.GAO/RCED-00-114,2000,4,5.

［4］Minutes.Technology Innovation Program （TIP）,Advisory Board Meeting［Z］.2009.7.

［5］TIP Proposal Preparation Kit［R］.http://www.nist.gov/tip/cnn_white_paperfinal.pdf.

［6］http://www.nist.gov/public_affairs/releases/20090106_TIP_2008_award_announce.html.

［7］A Guide for Preparing and Submitting White Papers to the Technology Innovation Program ［EB/OL］.http://www.nist.gov/tip/guide_for_white_papers.pdf.

（责任编辑迟凤玲）

The Enlightenment from the Adjustment of American R&D Funding Policy

Lin Nan1,Li Shichao2,Yu Yanyan3
（1.School of International Business Administration,Shanghai University Financial and Economics,Shanghai 200433,China；
2.School of Public Policy and Management,Tsinghua University,Beijing 100086,China；3.Beijing National Accounting Institute,Beijing 101312,China）

F204

A

科技部创新方法研究项目（2008IM021000）资助。

2010-06-23

蔺楠（1972-），女，陕西人，上海财经大学国际工商管理学院，副教授，哈佛商学院访问学者，管理学博士；研究方向：科技政策、创新管理、管理创新。