加快住房保障制度建设

◎

2010年10月15日至18日在北京召开了中国共产党十七届五中全会，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二五规划的建议》。“建议”根据国内外经济社会发展情况，明确提出了指导“十二五”规划的基本思想：“以科学发展观为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平衡发展和社会和谐稳定，为全面建成小康社会打下具有决定意义的基础。”这也就为住宅与房地产这个国民经济重要的产业部门和民生部门，转变经济发展方式，加快住房保障制度建设指明了发展的方向。

转变住房经济发展方式，加快保障住房制度建设

五中全会提出，“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”。居民住房，是目前最大的民生问题。这是由我国经济发展，经济体制改革，住房制度改革、住房建设和发展方式决定的。

改革开放以来，我国经济社会得到了快速的发展。经济发展促进了工业化；工业化发展促进了城市化。我国城市化水平已经达到了46.6%，城市化进入了加速发展的时期。经济发展提高了居民收入水平，增大了城市居民对改善住房的需求；城市化的发展，使大量农民进入城市，住房问题成为他们迫切需要解决的问题。这样就使住房问题变成社会问题。我国经济社会发展正好处于这样一个发展时期。

市场经济体制改革，要求把住房纳入市场经济运行的轨道。通过住房制度改革，实现了住房商品化，我国基本上建立了与市场经济体制相适应的住房制度。但是，由于住房制度改革还不完全到位，住房制度建设还存在着不完善的地方，从而使住房问题成为我国当前社会各界关注的热点问题。

住房市场经济运行规律和当代各国住房发展的实践都表明，完善的与市场经济体制相适应的住房制度，是由两个部分组成，即住房市场与住房保障制度有机构成的住房体系。这是由住房经济和住房社会性质决定的。住房在物质上是由土地与地上房屋建筑物构成的。土地的有限性和位置的不可移动性，决定了住房经济的垄断性；住房是人类最基本最必需的生存资料，是人类生存权的基本要求，这就决定了住房的社会性，以及住房准公共产品的性质。在市场经济条件下，经济的垄断性和公共产品，造成了“市场失灵”。“市场失灵”要求国家或政府进行干预或对“市场失灵”的地方进行弥补。住房保障制度就是对住房市场失灵干预或弥补的形式。这也就决定了，在市场经济体制下，住房保障制度不是可有可无的，而是由市场经济体制与住房的经济社会性本身所要求的一种制度安排。所以，建立社会主义市场经济体制，把住房纳入市场经济运行轨道，就必须建立与市场经济相适应的住房保障制度。

国务院于1998年召开的全国住房制度改革会议，以及下发的《关于进一步深化住房制度改革，加快住房建设的通知》，虽然已经明确地提出了建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。但是，在住房制度建设和住房建设供给的实践发展中，由于种种原因，没有得到很好的贯彻和落实，转而把居民住房问题完全交给了住房市场。问题还在于，在发展住房市场的同时，又把住房这个消费品，变成了投资投机品；把以消费为主导的住房市场，变成了以投资投机为主导的住房市场。

由土地的有限性与位置的不可移动性，决定的住房供给的有限性和住房市场的垄断性，以及由住房供给的垄断性，决定了住房价格只能是一种垄断性的价格。按照马克思的说法，住房这种垄断价格，只能由购房者购买欲和支付能力决定。在住房市场成为投资投机市场的情况下，投资投机者为了从购买价格和出售价格差距中获得价值的增值，依据“买涨不买跌”规律，就不断地推高住房价格。这就是我国住房价格居高不下、不断上涨的重要原因。

无论是从理论上说，还是从实践上看，在市场经济体制下，住房保障制度是住房制度有机的构成部分；没有完善的住房保障制度，与市场经济体制相适应的住房制度就是不完善的。所以，要“把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”，就必须使住房由投资品，回归为消费品；把投资主导型的住房市场，转变为消费主导型的住房市场。把住房市场机制与住房保障制度有机地结合起来，加快住房保障制度建设，才能切实解决居民的住房问题。

深化体制改革，是加快住房保障制度建设的根本保证

加快住房保障制度建设，是转变住房经济发展方式的重要内容。要加快住房保障制度建设，必须深化体制改革。五中全会明确指出：“改革是加快转变经济发展方式的强大动力”；所以要“以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，即“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化”。这些体制改革，就为转变住房经济发展方式，加快住房保障制度建设提供了制度保障。

第一，“推进行政体制改革”，就是要转变政府职能，建立公共服务型政府，把“保障和改善民生”作为改革的“根本出发点和落脚点”。今年10月13日，住房和城乡建设部、国土资源部、监察部联合发文（即15号令），提出对省级政府稳定房价和住房保障工作进行考核，并在第四季度对违法严重地区政府主要领导人员进行约谈，直至追究行政责任，即建立对地方政府解决居民住房问题的问责制度。这项政策清楚地表明，中央要求各级地方政府，把建立住房保障制度，作为“保障和改善民生”工作的重要内容，并通过问责制度加以落实。

第二，“加快财税体制改革”，就是进一步完善财政分配和税收制度的建设。其中与住宅和房地产关系密切的主要是关于土地出让金和房产税的问题。由于1994年中央与地方分税制改革中存在着一些不完善的问题，使地方政府财政收入过度地依赖土地出让金，从而形成了“土地财政”的局面。“土地财政”不仅推高了住房价格，造成土地供给结构不合理，而且也增加土地违法案件的发生。深化财政分配体制改革，进一步理顺中央财政与地方财政的关系，加强对城市土地市场、土地出让方式和土地出让金的分配和使用管理，才能有效规范地方（城市）政府行为，彻底解决“土地财政”问题。

第三，“深化金融体制改革”，对规范住宅与房地产经济运行也会产深远的影响。住宅与房地产是资金密集型的产业部门。我国住宅与房地产开发建设和销售，或房地产供给与需求的资金来源，主要都是依赖银行信贷资金运行的，即银行信贷一手支持房地产开发建设即房地产市场的供给，另一手支持房地产市场的需求，即房地产购买，从而形成了银行资金的自我循环。由于房地产供求资金都来自银行，很容易形成房地产泡沫。所以，深化金融体制改革的一个重要方面，就是要深化住宅与房地产信贷资金管理体制，加强对住宅与房地产信贷资金的监管。除了规范房地产开发信贷外，就是要加强购房抵押贷款的管理，即从首付款的比例、贷款利息、贷款时间等方面做出支持或限制的规定。今年中央出台的对住宅与房地产金融调控政策，已经限制了对多套住房的贷款，特别是限制了投资投机购房的贷款；同时加大了对购买自住房信贷支持的力度。

第四，“深化资源性产品价格和要素市场改革”以及会议提出的“着力保障和改善民生”，“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”的要求，这不仅是规范土地资源使用、土地资产价格与土地市场，以及房地产市场和房地产价格的重要依据，也是建立适度住房消费模式的重要根据。我们又是社会主义国家，土地是自然资源，在土地资源数量有限和城市土地属于国家所有的情况下，土地应当首先满足民生的需要。限制住房（或购房）套数与住房面积，以及收取超额占用房产累进税，是着力保障和改善民生，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化的重要措施，同时也是抑制投资投机需求，转变住房经济发展方式的重要决策。

完善保障性住房政策措施，切实解决居民的住房问题

目前，保障性住房发展虽然形成了不同的保障模式，但是，从本质上说，它们都是根据市场经济体制的要求，建立在市场经济基础上的，是与市场经济体制相适应的住房制度的重要组成部分。也就是说,各地住房制度都体现了“低端有保障，中端有市场，高端有约束”的市场经济体制下住房制度的要求。比如北京住房基本制度是：最低收入者供给廉租房；中低收入者供给经济适用住房；中等收入者供给限价商品房或“两限房”；高收入者供给商品房。保障性住房制度或模式的差别，主要体现在保障范围、保障程度以及保障方式等方面。所以，完善住房保障制度建设的基础或前提，首先是建立和完善与市场经济体制相适应的整个住房制度建设。

根据目前住房保障制度建设的情况，在完善住房保障制度建设方面，以下几个问题应当引起重视。

第一，充分利用存量住房，加大保障性住房供应的力度。在一些大城市，像北京这样的城市，住房总量已经达到了一定规模，但是住房结构不合理，2000年以前建设的老房占有较大比例。在城市土地有限的情况下，应当充分发挥存量住房的作用。这样不仅可以增加以保障性住房供给数量，而且有利于优化住房资源的配置，提高存量住房使用效率，更好地满足居民住房的需要。

第二，建立保障性住房的回购制度。住房制度改革以来，各地都建设了一批保障性住房。按照原有文件规定，这类住房使用一定年限，补交了土地出让金以后，就可以作为商品房进入市场，实行买卖。这种做法，存在一定的弊端，其中主要是造成了保障住房数量的流失或减少。这就要求，各个城市应当尽快完善保障性住房的进入或退出机制。对于符合进入市场条件的保障性住房，应当建立保障性住房的回购制度，避免保障性住房的流失。

第三，改变经济适用住房等保障性住房的供给与使用方式。到目前为止，经济适用住房等保障性住房的供给或使用方式，基本上采取通过市场买卖方式供给保障对象。这种供给方式，一方面加重了保障对象的经济负担，不仅要支付首付款，还要不断地支付购房贷款利息；另一方面也加大了政府对保障性住房管理的难度，即无法认真执行保障性住房的进入与退出制度，以及可能造成保障性住房的流失等方面的问题。所以，应当尽快完善保障性住房供给与使用的方式，即把经济适用住房等保障性住房由出售供给方式，居住者拥有房屋所有权的状况，改变为出租的供给方式，居住只拥有使用权的占有与使用制度。

第四，尽快完善保障住房的开发建设体系。目前社会保障性住房（单位建设的保障性除外）基本上是由开发商开发建设的。把保障性住房建设交给开发商开发，有利也有弊。有利的地方是，政府主管部门可以减少许多工作；不利的地方是，开发商建设保障性住房虽然利润只有3～5%，但毕竟还要支付利润，从而加大住房成本，尤其需要重视的是，有些房地产开发商为了提高利润，节省成本，可能影响房屋建设的质量。理想的办法是把保障房开发建设交给事业性的专门从事保障房管理或建设部门进行开发建设。

第五，应当建立健全保障性住房管理机构。随着保障性住房建设规模的扩大，国家与城市政府投入保障性住房资金的增加，开发建设方式的转变，以及进入与退出保障性住房制度的完善，都要求城市政府建立专门的保障性住房管理机构。目前重庆已经建立了公租房管理局，就是这方面要求的证明。