湖南省政府投融资平台的调查与思考

吴盛光

(中国人民银行长沙中心支行,湖南长沙 410005)

湖南省政府投融资平台的调查与思考

吴盛光

(中国人民银行长沙中心支行,湖南长沙 410005)

地方政府融资平台正成为湖南省加快基础设施建设、纵深推进新型工业化战略的重要信贷支持方式,但由于湖南省部分政府融资平台存在治理结构不健全、偿债主体不明确、负债信息不透明以及融资结构过于单一等弊端可能加剧地方政府债务风险,需要从治理战略、治理主体、治理工具和治理机制等全方位加强湖南省政府投融资平台治理,促进其可持续发展。

湖南省;政府融资平台;风险;治理

2009年以来,在国家刺激经济复苏一系列政策牵引下,湖南省各级地方政府依托资源垄断优势和政府信用,纷纷建立了众多的投融资平台,进行大量债务融资活动,用以进行交通、城建、水利等基础设施和公共事业项目建设。这一制度安排,一方面,使得政府能以较少的财政资金撬动数倍的信贷资金,巩固政策导向对银行盈利驱动的基础,有利于金融机构配合政府发挥在保增长、扩内需、惠民生等方面的重要作用;另一方面,以各级政府为背景的投融资平台克服了信贷资金投入与经济发展需求在数量、渠道、方式等方面对接的难度,实现信贷资金快速、无障碍地流入政府支持项目,从而迅速贯彻落实中央和地方政府决策意图,进而提升投资的效果。但是,随着国家宏观调控尤其是货币信贷政策由非常态向常态转化,对在应对金融危机中得到“井喷”式发展的政府投融资平台可能催生的系统性金融风险必须引起警惕和关注。

一、湖南省政府投融资平台的基本情况

1、湖南省政府投融资平台的构成

目前湖南省各级政府投融资平台主要有五种类型:一是公益性投融资平台,负责公益性项目融资、建设、运营及还本付息,还贷资金主要来源财政收入;二是经营性投融资平台,负责基础性项目融资、建设、营运及还本付息,还贷资金主要来源于土地升值和项目未来收费等;三是综合性投融资平台,兼具公益性和经营性平台特点,其公益性项目还贷资金主要来源于政府回购,而经营性项目还贷资金则主要来源于土地开发;四是财政性融资平台,主要是通过向银行借款弥补财政收入暂时缺口,没有具体项目;五是“转贷”融资平台,负责将贷款转贷给项目,不参与项目建设、运营和还贷,平台仅承诺担保还贷。

2、湖南省政府投融资平台的特点

(1)湖南省政府投融资平台形式、出资方式与筹资渠道:据统计,截止 2009年末,湖南省共有政府投融资平台 385家,其中省级 13家,市级 101家,县级 271家。其平均资产负债率为 58.2%,资产利润率为 1.03%,撬动信贷资金的杠杆比例达到 4.9倍。从平台形式看,城市建设投资公司占 42.1%,开发区(园区)占 13.5%,工资税务中心占 11.7%,土地储备中心占 7%,交通运输类公司占 6.8%;从出资方式看,划拨土地和财政资金出资分别占 43.2%和 33.6%,路桥管网等公益性股权、经营性股权出资分别占 17.6%、2.3%;从筹资渠道看,银行贷款占 89.7%,发行企业债券占 5.2%。

(2)湖南省政府投融资平台贷款投放主体、投放对象:2008年底以来,湖南政府投融资平台贷款呈现投放多、增长快的态势。从投放主体看,主要是城市建设投资类平台和交通运输类平台,分别占 38.3%和 19.8%;从贷款品种看,72.9%为项目贷款,27.1%为流动资金贷款;从投放对象看,主要投向水利、环境和公共设施管理业、交通运输业、公共管理和社会组织业,上述 3大行业贷款占 77.1%;从项目性质看,74.6%投向政府公益性项目,9.0%投向政府经营性项目,其余 16.4%为非政府项目;从贷款期限看,中长期贷款占 93.4%,短期贷款仅占 6.6%;从贷款方式看,抵质押类贷款占 50.4%,保证类和信用类贷款分别占 16.9%和 29.9%。

二、湖南省政府投融资平台的风险分析

1、政府投融资平台的管理不够规范

(1)平台层级过低、过多。当前湖南省对平台设立缺乏统一规划,全省近 70%的县市都有多个平台,其中15个县市平台家数超过 4家,最多的达 9家,有的平台下设有多个子平台;平台“董事长”基本上都是各级政府指定或委派兼职人员,政府部门与平台大多是 “两块牌子、一套人马”。[1]

(2)财务信息不透明。各级地方政府投融资平台实为政府对外举债的职能部门,行政色彩浓厚,公司法人治理欠完善,财务制度普遍不健全,尤其是一些县(市)平台存在财务报表不完整、不真实的现象,有的平台甚至没有独立的财务报表。在人民银行长沙中心支行征信体系登记查询的243家平台公司中,有 82家没有财务报表数据,占 33.7%;而对当地地方政府债务等信息银行更难以把握和核实相关数据,信息不透明导致银行难以准确评估平台信用。

(3)资金运作复杂。一个平台往往运作多个项目,承担借款的主体不用款,也不直接还款,仅充当还款担保人。另一方面,对举债规模缺乏统计和严格规划。目前,一级政府多个平台多头举债,分别隶属各个政府部门,没有统一归口管理,而且相关统计制度不健全,部分地方政府难以全面掌握自身负债情况,更缺乏对平台举债的全盘安排和计划,缺少人大审批环节,容易导致过度举债,带来隐性财政风险。并且政府举债近九成依靠银行贷款,过于单一的融资模式使风险过度集中在银行体系。[2]

2、政府投融资平台的偿债能力不强

(1)出资存在不实。调查的243家平台注册资金312.1亿元,其中 2/3为土地、股权等形式出资,银行普遍反映这部分出资存在高估现象,有的平台项目资本金到位不及时,甚至变相将贷款作为子公司注册资金,放大平台融资功能。

(2)自身财务状况不佳。人民银行长沙中心支行“征信系统”采集到的161家平台资产负债信息中,22.4%的平台资产负债率在 80%以上,有 21.1%的平台亏损,资产利润率在 0-5%之间的占 47.2%,5%以上的仅占 16.1%。

(3)还贷资金来源不稳定。调查表明,平台还贷资金中,39.3%来源于企业自身盈利或项目收益,26.3%来源于政府回购,其它主要来源于财政收入、质押物偿还和担保人偿还等。一旦财政收支状况恶化,尤其是经济欠发达县市,就可能出现信用风险。而且银行也难以监管该类贷款资金去向,存在资金挪用风险。

3、政府投融资平台的风险控制不严

(1)银行缺乏有针对性的信贷管理办法。银行对政府投融资平台的信用评级没有统一的标准和办法,没有将地方财政收入与政府举债等信息纳入评级,评级缺乏科学性和全面性;在信贷审批和贷款管理上,主要是参考公司类或机构类贷款管理办法,没有针对平台贷款特点单独制定有关操作规定和流程;银行对平台金融服务产品仍然过于单一,委托理财等表外产品开发和推广力度不够,平台融资仍然过于依赖银行贷款;平台信息在人民银行征信系统登记不及时、不全面,影响银行对平台信息的把握;对平台贷款的监管和风险提示有待进一步加强,尤其是当前一些政府平台开始控股或参股金融机构,可能形成平台与其控股银行间的关联风险相互传染,应引起关注。

(2)银行间盲目竞争导致多头授信和过度授信。银行将平台贷款信息视为争取优质大户的利器,各行间缺乏必要的信息共享机制和合作机制,银行间盲目竞争导致对平台多头授信、过度授信问题较为突出。调查发现,全省政府投融资平台中有 32.5%存在多家银行授信现象,最多的达 9家。调查的243家平台中,贷款超过其资产总额的平台 83家,占 34.2%,盲目竞争导致平台贷款利率下调,有的甚至降低了贷款门槛,放松了对资本金管理等要求。

(3)贷款担保、质押等方式隐含一定风险。调查的243家平台公司对外担保总金额 785.2亿元,其中 81.3%是对投融资平台进行担保,10.7%对政府部门担保,仅8.0%对其他企业担保,平台之间互保、无效担保问题突出。首先,平台之间两两对保、连环担保,担保有效性降低。调查发现,243家企业中有 16家投融资平台两两对保金额达 485.0亿元。部分投融资平台之间存在连环担保关系(如图1),其中任何一家平台发生债务风险,将可能引发“多米诺骨牌”效应。其次,平台之间存在无效担保。部分政府投融资平台出资设立全资子公司,而全资子平台违背关联股东回避原则对母公司提供担保,实为无效担保。最后,政府财政担保存在法律障碍和信用风险。调查的243家平台中,被担保总金额中 21.3%来自政府部门担保或出具承诺函,而《担保法》禁止国家机关作为保证人,政府“承诺函”等不具有合法地位;而且基本都是中长期贷款,纵跨几届政府,一旦政府换届,可能引发信贷风险。此外,除公路项目和农村电网建设与改造项目收费权质押贷款有法律明确外,其它收费权质押贷款也存在一定的法律风险。[3]

图1 政府投融资平台互保示意图

三、湖南省政府投融资平台治理的对策建议

1、在治理战略上要遵循区别对待、有保有压的原则

应对危机过程中,湖南省政府投融资平台尤其是省级以下市、县平台发展呈泛滥态势,治理地方政府投融资平台不能简单 “踩刹车”、“一刀切”,而要区别对待,有保有压,把治理重点放在区县、乡镇政府投融资平台上。[4]

(1)对现有平台进行整合。要对现有平台进行整合,把平台建设层级定在省级和地市级政府以上,对经济发达地区确有财力的一些县级政府要经过核准实行部分开放。

(2)对现有平台进行清理规范。要对已经过多过滥、资不抵债的区县级及其以下的平台坚决清理,并妥善解决其债权债务清偿。

(2)制定平台的准入门槛。要制定法规对平台的准入门槛、资本金比例、运作条件、负债率限额、风险管理、偿债责任等进行规范,使平台有法可依、依法合规运行。

2、在治理主体上要实现政府、监管部门、银行等多方协同

地方政府融资平台的治理是一个系统工程,需要金融监管部门、金融机构以及平台自身多方联动,实现功能契合。

(1)政府职能部门要加强政府融资平台的法制建设。政府要以法律形式明确政府融资平台的融资渠道、融资方式、融资用途、融资规模和还款保证,规范地方政府融资行为;要增强财政融资项目的统筹性、规划性,建立涉政贷款专项财政保障基金;要提高项目运行透明度,加大项目审计管理力度,通过审计监督规范项目运作,提高经营效率。

(2)金融监管部门要强化平台的融资监管。金融监管部门要尽快制定并出台政府融资平台贷款授信管理办法,明确规定客户的准入和贷款投向的运行与禁止范围,整合、规范平台贷款,坚决禁止平台贷款的无序竞争,建立合理的信息共享机制,注重监管中的疏导,使贷款银行能够及时了解融资平台情况,防止企业利用信息不对称举借超过项目正常需求的贷款;建立对平台公司贷款持续监管制度,定期向银行提升提示风险,督促各银行有的放矢,及时防范;严格执行监管部门对大额风险集中度中单一客户和集团客户授信限制的要求。

(3)金融机构要加强平台的融资风险控制。金融机构要切实加强项目评估、预测和管理,最大限度降低风险;要建立银政信息沟通机制,及时了解政府规划调整、投融资动向、财政实力等变动情况,做好政府融资平台的贷款风险;要加快对地方财政担保评估体系建设,加强对地方经济发展的分析和预测、紧密结合区域经济环境、市场发育状况与国家宏观政策变化情况,适时监控对政府背景贷款投放的进度,准确把握财政偿债能力。[5]

(4)平台公司要完善自身的经营管理机制。完善平台公司经营管理机制,按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则,建立平台公司“借、用、管、还”一体化的法人治理架构和经营约束机制。

3、在治理工具上建立市场化的多元融资格局

平台设立的初衷主要是吸收社会资本,特别是吸收民间资本。人民银行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中所指的政府投融资平台,应当是以“发行企业债、中期票据等融资工具”为主要融资渠道的。但是由于直接融资渠道不畅,地方发债、发券的功能受到抑制,致使平台融资形成了以银行贷款为主要来源的单一结构,并且这种结构不恰当地把过多的财政性风险转嫁给了银行。故此,要降低平台的系统性风险,就不能单纯依赖银行贷款,而要通过不断创新融资方式,拓展融资渠道,构建多元化筹资融资格局。平台既要根据自身承受能力合理规划负债水平,又要积极优化负债结构,制定不同的筹资渠道的资金筹借方案;在积极争取财政性资金补充公司本金或增加收入现金流的同时,要区分经营性项目或非经营性项目性质,对市场前景好、预期业绩突出的经营性项目,可通过发行理财产品等形式募集资本金,主动吸纳民间资金参与项目投资;对经营机制健全、成长性较好的平台公司,要积极通过发行企业债券、中期票据、短期融资券等方式筹集资金;要切实加强与政策性金融、商业性金融机构以及保险基金、投资基金等的投融资合作,开展信贷融资或股权融资,从而减轻平台公司对财政资金或银行资金的过度依赖。

4、在治理机制上要构建 “预警—评估—问责”良性循环机制

机制革新是治理战略指导下的治理主体与治理工具“无缝隙”对接的“疏通管道”,对地方政府融资平台的治理具有根本性的意义。

(1)建立地方政府债务风险评估预警机制。建议借鉴中国社会科学院中国地区金融生态环境评价的研究成果,在其数据库和研究方法的基础上,对地区财政金融状况进行综合评估,对地方政府债务的投融资方式、管理方法、风险等进行全面评估,并进行动态的绿灯、黄灯、红灯区域的监测跟踪。在此基础上,建立地方政府债务的风险评估预警指标体系以及地方债务信用评级框架,实现地方政府债务风险预警的动态监测和全过程管理。

(2)进一步完善地方政府的业绩考核评估。不能简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为地方政府业绩的主要内容。对地方政府工作的业绩评估,不仅要看当地社会经济发展的几个大指标,也要关注政府对资源使用的效率,这应是评估政府管理能力的重要标准。以有限的资源、有限的财力能为当地经济社会建设和老百姓带来更多的实惠,提供更好生态生活环境,应是政府业绩评估的根本标准。

(3)建立地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为,还是不同形式的发展行为,都有必要要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配,期限必须尽可能与政府任期一致。要建立地方政府投融资责任制度,严格管理地方政府的担保行为。同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任,否则一个软的预算约束加上一个宽松的信贷投放环境,必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。

(编辑:惠斌;校对:朱恒)

[1]詹向阳.辩证看待地方政府融资平台发展[J].中国金融,2010,(7):39.

[2]魏国雄.建立地方政府融资平台的融资约束机制[J].中国金融,2009,(20):37.

[3]梅明华,李金泽.项目融资法律风险防范[M].北京:中信出版社,2004.109.

[4]巴曙松.地方政府融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融,2009,(9):10.

[5]肖 耿,李金迎,王 洋.采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险[J].中国金融,2009,(20):41.

F820

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1009-4148(2010)04-0055-03

2010-04-15

吴盛光(1979-),男,江西高安人,中国人民银行长沙中心支行金融研究处经济师,博士,研究方向:金融治理与改革