美国应急管理机构设置及其启示

高 磊徐 迎李青狮

1、2解放军理工大学工程兵工程学院 3解放军理工大学气象学院

美国应急管理机构设置及其启示

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近一百多年来美国经历了多次重大的自然或人为灾害，造成了很大的损失，同时为其提供了大量的经验教训，在此基础上总结建立了较为完善的应急管理体制、法制和机制。本文介绍了美国应急管理概念原理的发展简史和机构设置及其功能，总结了美国应急管理的特点。学习美国的应急管理，可以为我国的公共安全应急管理事业的发展提供借鉴和启示。

美国 应急管理 特点

近年来美国发生的一系列城市危机事件，促使美国的应急管理体系发生了很大的变化。随着联合国国际减灾活动的推进，世界各国都加紧了对在非战争条件下应急管理的机构建设和理论研究，其中美国的经验尤为值得借鉴与思考。

美国应急管理机构设置及其职能

美国政府应急管理体制由三个层次组成：联邦政府层（国土安全部及派出机构）；州政府应急管理办公室；地方政府应急管理机构。

美国最高应急管理机构是国土安全部，负责全国范围内的公共安全事件应急响应。该部由负责统筹协调的办公室和各职能部门组成，其机构设置如图1-1所示：

图1-1 美国国土安全部机构设置图

联邦紧急事务管理局(FEMA)，2003年并入国土安全部，是其中负责应急管理的主要部门,也是最大的部门之一。FEMA的工作主要是改善国家的防备及加强各种类型应急反应的能力，全面负责国家的减灾规划与实施。其职责包括：在国家遭受攻击时协调应急工作；在国家安全遭受危险的紧急时期保障政府功能的连续性和协调资源的动员工作；在灾害规划、预防、减轻、反应和恢复行动的各阶段全面支持州和地方政府；在总统宣布的灾害和紧急事件中协调联邦政府的援助；促进有关灾害破坏效应的研究成果的实际应用；和平时期出现放射性污染事件时的应急民防协调工作；提供培训、教育与实习机会，加强联邦、州与地方应急官员的职业训练；减轻国家遭受火灾的损失；实施国家火灾保险计划中的保险，减轻火灾损失及其危险评估工作；负责执行地震灾害减轻计划；领导国家应急食品和防洪委员会；实施有关灾害天气应急和家庭安全的社会公众教育计划等。

FEMA根据政府管理部门分担的紧急突发事件反应的职责，把美国划分成十个应急管理区。应急事务管理区是联邦紧急事务管理局的派出机构，其职能与联邦政府规定FEMA的职责相同。这些管理区内的州政府设置应急管理办公室,经管洪水、飓风、火山喷发、地质滑波等自然灾害及人为技术灾害的协调、管理、应急反应与救援、教育培训、现场工作的全面管理。每个办公室也都有内定的灾种和界定重点防灾区，根据其任务划分为灾种和灾害统计，社会管理特点、生态或古迹保护、基础设施和人口、财产的分布等。在区域紧急事务管理办公室协调下，各州都有紧急事务管理部门，称为州长紧急事务办公室(OES)，主任由州长来任命。在OES之下，还有更低层次的管理区和互助区，如地区级的应急管理机构和社区应急反应小组。美国应急管理的层次如下图示。

图1-2 美国应急管理结构图

在美国应急管理机构中都有负责运行调度的机构。国土安全部、各州及大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心。应急运行调度中心的日常工作是：监控潜在各类灾害和恐怖袭击等信息、保持与各个方面的联系畅通、汇总及分析各类信息、下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况等。各个运行调度中心都辟有固定场所，为应急工作所涉及到的各个部门和单位常设固定的代表席位，配备相应的办公、通讯设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态，各有关方面代表迅速集中到应急运行调度中心，进入各自的代表席位，进入工作状态。运行调度中心根据应急工作的需要，实行集中统一指挥协调，联合办公，确保应急工作反应敏捷、运转高效。

美国应急管理的特点

美国在过去的一百多年的时间经历了很多灾难，1906年旧金山大地震，2001年“911”事件，2005年“卡特里娜”飓风等，都给美国造成了很大的损失。每次灾难过后，都会引起美国应急管理体制、机制和法制上的变革。美国在危机管理方面遵循的基本理念是：出现一种危机，出台一部法案政策，同时由一个主要的联邦机构负责管理。发展过程中，美国应急管理呈现以下的特点：由单项应急向综合应急管理转变；由单纯应急向危机全过程管理转变；由应急处置向加强预防转变。

1.最高层政府机构作为应急管理的决策核心

当前，公民的安全观和价值观发生了深刻变化，政府的公共安全保障和应急管理的目标，不再局限于保护公民的生命和财产，更涉及到维护政府的执政能力、运行功能和公信力等。2005年美国的“卡特里娜”飓风袭击等突发事件中，由于政府处理乏力，引起公民强烈不满，导致发生“政府威信危机”。因此，应急管理成为美国的重要政治议题之一，应急管理成为政府管理职能的一个重要内容。美国危机管理体制形成了总统为核心，以国土安全部为决策中枢，国会负责监督的综合性、动态组织体系。

2.统一指挥、加强协同成为应急管理体制建设中的重点

建立统一指挥、协同有序的应急管理机制，是美国应急管理体制追求的重要目标。关键是在一个核心枢纽机构的指挥协调下，各机构和部门纵向能对接，横向能联动。也就是注重地方应急管理系统与中央应急管理系统的对接，本地、本部门应急管理系统与其他部门应急管理系统的联动。

3.自上而下地逐步建立和完善各级应急管理机构

从中央到地方，建立不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性管理职能的机构，理顺了领导、协同和管理主体间的关系。同时通过立法和颁布法规，明确各部门的职能；还牵头27个政府部门和美国红十字会的首脑共同签署《联邦响应计划》，确保一旦发生灾害后各部门能够积极联动，保障了应急机构的综合协调能力、权威性和执行力度。

借鉴意义和启示

1.高度统一的指挥系统是应急管理的重要基础

我国现阶段的应急管理体制为国务院的应急管理办公室统一协调管理全国的公共安全事件，灾害发生后政府各部门、各级地方政府在国务院应急办的统一指挥下开展工作。这种体制看似很清晰，但是还是存在很多问题。首先，应急管理办公室是一个刚成立的机构，在公共安全应急管理方面经验还不是很丰富。灾害发生后还是要成立临时的应急指挥部，所以办公室的作用体现不是很明显。其次，省、市级应急管理机构建设滞后，多是临时性机构，缺少专业的管理人员，而且部门职责界定不分明。再次，部门间的协调沟通不够，部门各自为政，资源无法得到优化配置，效率低下。

要改变这种局面，必须从中央到地方依次进行机构的优化组合。笔者认为可以在国务院下设一个机构，整合与公共安全应急管理相关的部门，如公安、消防、医疗、人防、气象、地震、安全生产等部门。在各个部门设置联络官，实现信息的相互沟通，形成一个强有力的应急管理领导部门。地方根据中央的机构设置，并结合当地情况组建相应的应急管理部门，可以是非常设机构，但要保证一旦发生灾害后能迅速形成一个组织健全、管理科学、行政有力的领导协调机构。

2.完善的法规体系建设是应急管理的有力保障

在应急管理法制建设方面，还存在一定的漏洞，应急管理还存在较大的随意性。我国虽然颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》、国务院《国家突发公共事件总体应急预案》和《关于全面加强应急管理工作的意见》等多部法律、法规和部门规章，但是缺乏可操作性，一旦发生灾害后，相关职能部门的职责没有通过法律确定下来，这样就造成了在救援过程中的混乱无序。

健全法律法规，应该在机构改革的同时或完成后进行，并不断完善。通过立法确定各级各部门在常态和紧急情况下的职能以及要达到的目标。这样才能确保应急管理的有法可依。

3.重点突出的城市灾害防护是应急管理的关键环节

重要经济目标的防护一直是应急管理和人民防空建设的重点。无论平时或战时，重要经济目标与人们生活和国民经济实力密切相关。因此，抓好重要经济目标防护，有着十分重要的意义。

搞好重要经济目标防护首先要对重要经济目标进行科学规划。重要经济目标的建设和防护是一个系统、长期的工程，不能急于冒进。其次，要加强重要经济目标防护的理论研究。为了应对面临的各种威胁，要加快新理论和新设备的论证和试验，切实提高防护效果。

借鉴美国国土安全部办公室设置的启示，每个办公室负责一个灾害类型的管理。我国应该根据城市的类型特点，制定不同的预案，明确城市防护的指导方针。比如按化工城市，地震、洪水、雪灾多发城市，工业生产城市，旅游城市等将城市进行划分，加强城市危机类型分析和应对方法研究，根据不同城市的特点建立专业性强的管理机构，进行有针对性的应急管理。

4.树立科学的应急管理建设发展观是应急管理的理论先导

美国每遭遇一次大的灾难，都会进行应急管理经验教训的总结，管理体制和法规也会随之做相应调整。可见美国的应急管理是在发展中完善的，这虽然是被动式的改进，但为今后的应急管理提供了很多有益的经验。我国的应急管理改革也不可能一蹴而就，与美国联邦紧急事务管理局发展的历程类似，我国应急管理办公室现在也面临着许多政府部门的管辖权之争。但是改革和发展的道路不可能是平坦的，必定是在困境中谋求发展，在发展中完成机构的优化整合、法制健全和职能完善。

我国在经历了重大的灾难后，政府部门和媒体大都将注意力集中在抗灾救灾精神的宣扬，而忽视救援过程中存在的经验与教训。要想在今后公共安全的应急管理中少走弯路，必须要对历次灾害的经验和教训进行总结。