政策性金融演化的国际潮流及中国面临的抉择

贾 康，孟 艳

（财政部 财政科学研究所，北京 100142）

政策性金融演化的国际潮流及中国面临的抉择

贾 康，孟 艳

（财政部 财政科学研究所，北京 100142）

政策性金融是国家经济发展的长期工具。20世纪90年代以后，在世界范围内，政策性金融的发展呈现出一种多样化的状态，其中确实存在政策性银行商业化改革的潮流；但这种潮流只是政策性金融发展的一个局部特征，而不是整体特征，不宜泛化，尤其不宜直接照搬到政策性金融尚未经历过较充分发展的后发经济体——中国身上来。我们需要理智地借鉴政策性金融改革的国际经验，避免误导政策性金融体系的改革与发展；不能只见树木，不见森林，片面强调政策性金融机构的负面影响，更不能将此作为确定政策性金融改革路径的主要因素与考量依据。要从战略与长远的角度看待中国的政策性金融改革，积极建设、合理发展，发挥政策性金融之利，遏制政策性金融之弊，抓住“战略机遇期”，促进社会资源的优化配置和社会进步。

政策性金融；商业化改革；专业化运作

目前中国正在进行政策性金融体系改革，这一改革的价值取向与路径选择将在未来很长一段时间内影响中国政策性金融的发展状况，进而影响社会资金配置框架的重新规划，影响国民经济转型与可持续发展政策的实现，必须慎之又慎。在此过程中，我们需要做的一项重要研究工作就是全面地考察政策性金融改革的国际潮流，从中总结政策性金融改革的一些基本规律和原则，为解决困扰中国政策性金融改革的一些重大问题提供思路和线索。

一、政策性金融机构发展简史及20世纪90年代以来的变化

政策性金融机构以资金的有偿使用为手段来实现政策性目标，是政府调控经济的重要工具，已成为现代金融体系中不可或缺的组成部分。自19世纪初期产生以来，政策性金融机构在世界各国经济发展和社会进步中一直发挥着重要而独特的作用，并通过制度安排和管理技术等方面的不断改革，使政策性金融体系顺应时代发展的客观需求。

（一）20世纪以来政策性金融机构的简要历史沿革

20世纪以后，政策性金融机构经历了两个大规模蓬勃兴起的时期。一是20年代至30年代，为应对各种经济危机和大萧条，美国、德国、法国、英国等国由政府出资先后在农业、进出口、小企业、住房等领域成立了各种形式的政策性金融机构；二是二战之后到20世纪60年代，政策性金融被广泛应用于各国经济复兴计划或经济赶超战略，日渐成为国家及国际金融体系中不可或缺的组成部分。在这一时期，不仅日本、韩国、印度等赶超型国家迅速建立了覆盖领域非常广泛的政策性金融体系，而且出现了世界银行、国际开发协会等国际性的政策性金融机构。

经过上述两个时期的大发展，政策性金融机构不仅在宏观层面上支持了国家战略目标的实施，包括经济赶超、对外扩张、区域开发、粮食安全等重要战略目标，而且在微观层面上对于满足农民及中小企业等群体的金融服务需求、弥补商业性金融服务缺陷、维护社会公平、支持就业等都发挥了重大作用。

鉴于政策性金融机构的重要作用，许多国家的政府高度重视它们的发展，政策性金融体系的规范和健康程度已成为影响国家竞争力的重要因素。尤其是在现代市场经济和全球化国际竞争条件下，其实没有哪一个国家会忽视或摒弃政策性金融体系的重要作用，而且越是市场经济成熟高的发达国家，其政策性金融体系的立法和覆盖领域越是完备，运作程序、治理结构和监督管理越是规范，如美国、德国、日本等。

同时也要指出，20世纪70年代以后，各国不仅顺应时代发展调整了政策性金融体系的业务重点和机构布局，而且经历了股权多元化、运行机制市场化、经营服务方式日趋多样化和专业化等系列改革。在私有化浪潮和“华盛顿共识”大行其道的情况下，世界金融危机之前的最近一波改革潮流，是20世纪90年代以后，日本、韩国、新加坡、德国、巴西、印度等国对一些政策性金融机构进行的商业化改革。

（二）20世纪90年代以后部分政策性金融机构的商业化改革

20世纪90年代以来，经济与金融全球化的加深不仅提升了各国市场经济的成熟度，为各国带来了充裕的资金，而且极大地加剧了金融市场的竞争。在此背景下，政策性金融机构的发展面临着经营效率提高、业务领域调整、优惠待遇减少、资金来源变化等诸多挑战。为了适应变化，一些国家对本国政策性金融机构进行了商业化改革，突出表现在以下三个方面。

1．部分政策性金融机构对股权结构进行了商业化转型或调整。随着经济发展和国家政策目标的调整，一些政策性金融机构的股权结构由单一政府股东转向多元化，或完全商业化甚至上市，或公私混合。例如，新加坡发展银行、斯里兰卡开发银行、印度产业发展银行等政策性金融机构，被认为已完成了历史使命而逐步转变为商业性金融机构；日本政策投资银行（前身是日本开发银行）退出面向大企业、骨干企业的融资领域，要求在2016年前完全民营化。

2．部分政策性金融机构进行了运作机制的市场化改革。运作机制的市场化改革涉及资金来源、经营管理、政府补偿、监管等各业务环节。例如，政策性金融机构的资金来源由国家全包模式向市场筹资模式转变。2003年，韩国产业银行客户存款在全部负债中的比例达到13.1%，金融债券比重达到45%；2001年，日本政策投资银行开始发行非政府保证债，等等（郑波，2006）。[1]在经营机制上，政策性金融机构引进现代公司治理制度和国际化标准，建立风险管理系统，注重稳健经营和提高效率；同时随着政策性金融机构经营能力的提升，政府适当减少了对政策性金融机构的优惠政策，管理方面更为透明，监督管理方式适当借鉴对商业银行的监管要求等，促使政策性金融机构实现其财务可持续性。

3．部分政策性金融机构的经营服务方式实现了商业化转型和专业化运作。主要表现在业务种类不断增多，业务范围不断扩大，成为兼营商业性业务的政策性金融机构。这类代表性的政策性金融机构包括：德国复兴信贷银行、巴西社会经济开发银行、韩国产业银行、韩国输出入银行、泰国农业与农业合作银行等。同时，为避免道德风险和不公平竞争，这类综合经营的政策性金融机构一般采取分账户管理或建立母子公司的方式进行不同业务的专业化运作。

从国别来看，在此轮商业化改革的国际潮流中，以日本政策性金融体系改革力度最大（白钦先、耿立新，2005）。[2]以下简要回顾日本政策性金融体系改革的具体情况（见表1）。

表1 二战后日本政策性金融体系演变简表

二战后，日本政府为了促进国民经济的协调发展，贯彻国家政策，在几乎每一个产业领域都设立了政策性金融机构。从1947年建立“复兴金融公库”起，几经演变，到1971年形成了“两行十库”的政策性金融格局，为日本经济高速增长提供了巨额资金支持。直到20世纪90年代初期，其格局也仍然是稳定的。

这时，日本经济和社会发展总体上达到较高水平，资金供求由短缺转向过剩，政策性金融机构贷款业务出现了“一般化”态势，如深度介入本该由民间金融经营的领域，与民间金融机构形成竞争关系等。与此同时，泡沫经济破裂后，政策性金融机构与民间金融机构都出现了大量不良资产。面对形势变化和自身困境，日本对政策性金融体系进行改革和重组。1999年10月，政府适当精简了政策性金融机构，合并了其职能。经过改革，演变成“两行六库”的格局，以降低运营成本，使政策性金融体系更能适应国内外形势发展的需要。

在财政投融资制度下，邮政储蓄资金是政策性金融机构的主要资金来源，约占其全部资金来源的90%。邮政储蓄是政策性金融业务的资金“入口”，“两行六库”则是政策性金融业务的资金“出口”。2005年10月日本通过了邮政民营化改革法案，邮政改革使政策性金融资金来源失去了保障。同时，政策性金融体系自身也存在继续改革的必要性。如2003年末，日本政策性金融机构贷款余额仍占全部金融机构贷款余额的20.3%（张韶华、郭常民，2006）。[3]政策性金融机构规模和投资范围的扩张使之与商业性金融机构产生了激烈竞争，影响了日本银行业的盈利水平。

2006年日本通过《行政改革推进法》，确定了政策性金融机构改革的最终方案。日本政策投资银行和商工组合中央金库于2008年10月实行股份公司化，并将于2016年3月前将政府拥有的股份全部卖出，以最终实现民营化。废止公营企业金融公库，将其业务移交地方管理。国际协力银行被分解为日元贷款部门和国际金融部门，前者并入日本国际合作机构，组成新的开发援助机构；2008年10月，后者与国民生活金融公库、中小企业金融公库和农林渔业金融公库统一合并为政策性金融机构——日本政策金融公库；冲绳振兴开发金融公库将保持现状，并将于2012年并入日本政策金融公库。经过1999年和2008年两次大规模改革，日本政策性金融体系进入统一机构的新阶段。

二、对近年政策性金融演化国际潮流的基本认识

从上述情况看，进入20世纪90年代后，一些国家确实对部分政策性金融机构进行了商业化改革，不仅通过商业化改革和机构整合来实现政策性金融业务覆盖领域的调整，压缩或退出原来支持的某些重点行业或者落后地区的开发性金融业务；还通过引入商业运行模式，提高政策性金融机构的自主经营能力。研究经济问题要透过现象看本质，如果深入到这些国家政策性金融改革的动因和具体效果层面考察，我们就会发现，这些国家进行各种形式的商业化改革并没有抛弃设立政策性金融的初始理念，改革之后，政策性金融的一些职能反而得到了相当程度强化，而且政策性金融的发展潮流并不仅仅是单纯的商业化改革所能够概括的。因此，分析政策性金融改革的国际潮流，需要厘清几点基本认识。

（一）政策性金融机构的商业化改革是对政策性金融体系的局部调整，并不是对政策性金融的根本否定

要客观地评价政策性金融改革潮流，需要看政策性金融改革的动因和实际效果。目前引发政策性金融改革潮流的主要动因有以下三个方面。

1．国家金融体系设计的整体思路在新阶段发生了变化。例如，日本政策性金融改革的一个重要原因就是作为其主要资金来源的邮政储蓄系统的改革需要。

2．提高政策性金融业务的针对性，降低政策性金融带来的不利影响。

3．提高政策性金融机构的资金配置效率，降低运转成本。

从上述三种动因看，无论哪种动因，其初衷都是为了提高政策性金融效率，而不是完全取消政策性金融服务；也没有使商业性金融机构直接进入政策性金融领域，而是通过政策性金融的部分退出，扩大商业性金融的运作范围。

从实际效果看，部分政策性金融机构的商业化改革，一方面缩减了政策性金融的覆盖范围，消除了“四面出击”现象，将商业性金融能够解决的融资领域还给商业性金融机构，政策性金融机构在仍然需要政策性支持的领域运营，故政策性金融的目标更加明确，业务范围更加专一，在保留领域的专有作用得到强化。另一方面，通过对政策性金融机构的合并重组，明确了政策性金融机构的职责，降低了多个政策性金融机构相互之间的业务重叠，减少了与商业性金融机构的摩擦，有利于提高政策性金融对社会资金的配置能力、对政策性业务的支持能力以及政策性金融机构的内部管理运作水平。因此，政策性金融改革的目的并不是要取消政策性金融机构，更不是要取消政策性金融，而是对政策性金融业务“有保有压”的调整，使政策性金融的作用空间更加明确，业务功能更加完善，对政策性对象的支持力度更有保障。

（二）政策性金融改革之后，政策性金融机构的效率得到提高，功能目标更加明确

通过改革，合并撤销一些政策性金融机构，一是在一定程度上减少了人浮于事的现象，降低了运营成本；二是被保留的政策性金融机构在管理运作机制上更加贴近市场，可以减少层层审批和内部扯皮现象，减少“黑箱操作”，提高整体资产质量；三是可以进一步明确政策性金融与商业性金融的边界，减少两类金融机构之间的业务摩擦，形成两类机构相互配合、相互补充的良性循环。

实践中，一些国家的政策性金融机构经过合并，确实得到了缩减，管理运作日益规范，运作效率不断提高，而且政策性目标更加明确，业务范围更加专注于保留的政策性业务，资产质量得到了明显提高，在一定程度上提升了政策性金融机构的地位。国家财政对各政策性金融机构的资金封闭供给体系被打破，并不意味着政府支持力度的减弱，而是在新形势下转换了形式与渠道，在一定程度上鼓励其以国家信用为基础，在国内外资本市场上越来越优化地筹集更多的长期性低成本资金，因此政策性金融机构离市场更近了，压力加大了，活力也增强了。

但是，从政策性金融改革的国际潮流来看，政策性金融机构内部治理结构和管理机制的改革，都是建立在一国金融不断深化、资本市场较为发达的基础上。只有这样，政策性金融机构才能在特定政策目标约束下，比较得心应手地开展各项筹资和资金运用业务，切实加强风险控制能力。

（三）政策性金融机构在商业化改革之后，政府仍然会以某种形式承担经营失败的损失

商业化改革后，政策性金融机构的基本业务领域仍然会集中于原来所从事的政策性金融领域。在这些领域的市场化程度不够的情况下，从事该领域金融业务的收益不会发生根本性变化；也就是说，商业化的政策性金融机构所从事的业务，可能仍然是具有较低收益空间的金融领域。随着商业化之后所带来的利润考核压力的加大，这些政策性金融机构必然会在维持其基本业务范围的同时，不断拓展存在较高风险的业务以提高收益。但在相应的风险控制机制跟不上的时候，随着高风险业务的增加，一旦经济形势发生变化或者是社会资金状况出现改变，这些风险就很有可能会爆发，给它们带来巨大损失，导致这些金融机构面临经营困境，甚至可能面临破产倒闭。而这些金融机构原来所从事的政策性业务，往往与影响国民经济走势的最基本领域或与人们的生产、生活密切相关，因此，这些金融机构出现问题之后，会给整个经济运行或者社会稳定带来巨大的负面影响，政府最终将不得不为它们的损失“埋单”。像美国房地美与房利美两大商业化的政策性金融机构，在“次贷”危机中遭受巨大损失，美国政府就不得不出巨资重新购买其股权。

（四）如何防止“设租寻租”和提高绩效是与政策性金融共始终的重要问题

政策性金融机构具有政府支持背景，业务带有政策优惠特征，“设租寻租”、效率低下等问题常为人诟病，也出现过因这些或有弊端而失败的案例，如20世纪50年代的日本复兴金融公库、20世纪80年代拉美国家的一些政策性金融机构等。因此，如何防止“设租寻租”和提高经营绩效，始终是政策性金融发展过程中必须着力解决的两个问题。不少国家通过改革和完善政策性金融体系，对这些问题进行了诸多探索，积累了有益的经验。在考察政策性金融机构发展国际潮流的过程中，关注和汲取这些经验，有助于推进中国政策性金融体系的规范发展。

在防止“设租寻租”方面，日本、美国等发达国家的政策性金融机构已经形成了一些行之有效的做法。

1．专家集体决策。世界银行于上世纪90年代总结日本政策性金融经验时强调了这一原则。1999年日本政策性金融体系大规模改革后，日本政策投资银行等机构进一步完善了专家评审和集体决策机制，由内外部专家构成贷款决策委员会，专门评审限定规模以上的政策性金融贷款项目，从中立、公平的立场审查项目的政策意义和效果、事业主体的项目完成能力、项目效益等，总体而言，比较有效地降低了由于政策性金融机构个别领导掌握项目审批权限而产生的“设租寻租”风险。

2．严密的内外多重审计制度。这是世界银行总结的另一条基本经验。日本政策投资银行、美国进出口银行、德国复兴信贷银行等运作较为成功的政策性金融机构，普遍建立了以内部审计与监察、注册会计师审计、政府部门评估、预算审批监督以及国家审计机关不定期审计等为基础的内外多重审计制度，对政策性金融业务开展及项目评审工作进行层层监督。实行这种内外多重审计以及形成比较高的透明度，目的就在于把寻租行为压制到最低限度。

此外，一些国家还不断优化政策性金融机构经营项目的制度设计，从业务流程上降低“设租寻租”的可能性。例如，美国为鼓励风险投资的发展，允许成立私人经营的小企业投资公司（SBICs），向小企业提供风险资金或者长期贷款，并且政府规定SBICs的发起人每投入1美元到风险投资项目中，便可从联邦小企业署（SBA）得到4美元的仅为2%的低息贷款。由于SBICs可从SBA那里得到低息贷款，利息差的诱惑以及还贷的压力，诱使一些SBICs倾向于向那些已有现金流入的处于扩展期以后的公司提供债权融资以博取利差，而不是为那些处于种子期的初创企业提供股权融资，诱发了大量的寻租行为。1992年美国对《小企业投资公司法》进行了修改，规定SBA可以有限合伙人的身份加入私人管理的SBICs，在分担风险的同时分享利益，促使SBICs的支持方式由债权向股权转化，从而在制度设计上避免了上述“设租寻租”问题。

提高绩效也是历次政策性金融改革所追求的目标。商业化改革单一导向虽然有助于提升政策性金融机构的效率，但也意味着政策性金融机构要退出政策性金融体系，失去了政策性功能，因此，商业化改革仅适用于根据国情判断不需要政府再提供政策性金融支持的领域。对于仍然需要政策性金融支持的领域，各国改革的举措并不是单纯的商业化，而是不断推进政策性金融机构的“市场化运作”，即在政策性金融机构经营运作的微观层面越来越多地引入市场机制，尊重市场并面向市场，通过增强约束机制和改进管理方式来提高绩效。20世纪90年代以后的政策性金融机构改革的国际潮流更是如此。

仍以日本为例。2001年，日本对政策性金融体系进行了大刀阔斧的改革，目标是想继续保持政策性金融积极的一面，消除其弊端。核心内容有：一是取消原先可获的来自邮政储蓄和养老金的强制性存款制度，政策性金融机构的资金筹措需要遵循市场化原则；二是引入政策（补贴）成本分析，实质性地扩大公开性，以保证政策性金融机构受到约束和监督；三是贷款利率将以同期限日本政府债券的市场利率为基础（贾康，2002）。[4]这些改革措施促使政策性金融机构以更贴近市场化的模式运作资金筹集、资金运用等业务环节，从机制上促进了政策性金融机构采取有效率的方式实现政策性目标；同时，也促使政策性金融机构的业务信息和财务信息更加透明，便于接受各方面的监督和评价，增强了政策性金融机构自律的内外部压力和约束力。

只要政策性金融存在，金融双轨制便存在，“设租寻租”的可能性也就存在，以“政策性亏损”掩盖绩效管理水平的动机也很难避免。所以，动态优化地把政策性金融控制在合理规模和必要领域之内，并防止“设租寻租”和努力提高绩效水平，是与政策性金融共始终的机制建设与管理监督问题。只要措施得当，便能处理好与之相关的“不把小孩子和洗澡水一起泼出去”的问题，发挥政策性金融之利，遏制政策性金融之弊。

（五）政策性金融是国家经济发展的长期工具，商业化并最终消失不是政策性金融改革国际潮流的全部，也不是政策性金融发展的终极目标

事实上，世界各国政策性金融机构无论经过何种合并重组，执行政策性金融业务的金融机构始终是存在的，同时，政策性金融业务更是始终存在于某些历久弥新的领域，如进出口、农业、中小企业等领域。

美国对政策性金融体系采取低调处理、充分利用的策略。美国虽然没有宣称要发展政策性金融机构，但事实上从20世纪初期开始，它就建立了相当数量的政策性金融机构，在农业、小企业、进出口、住房等领域拥有功能齐备、组织发达的政策性金融体系，尤其是在农业领域的政策性金融体系更是相当完善，形成了全方位、多层次的立体支持网络。

美国政策性金融体系在其近百年的历史中，最大的变动当属对住房领域政策性金融机构的改革。20世纪70年代对住房领域政策性金融机构的私有化改革，实际上是20世纪90年代政策性金融商业化潮流的一个前奏。但是，美国政策性金融的商业化改革并没有泛化，其他的政策性金融机构仍然存在着，并且一直发挥着重要作用，特别是金融危机冲击到来后，更彰显了其功能。比如，2008年发生金融危机以后，美国联邦小企业署为帮助小企业渡过经济衰退，临时放松了贷款标准，直至2010年9月。再比如，美国进出口银行是联邦政府全资所有的独立执行机构，长期以来一直秉承1934年成立时的宗旨：“通过支持出口支持美国就业”。近年来，美国进出口银行提供的金融服务规模一直在120亿美元以上，类型包括担保贷款、直接贷款和出口保险等。同时，美国进出口银行在经营管理和自身财务可持续性方面非常成功。2001年以来，该行共获得68亿美元的净收入；这些净收入除部分用于审慎性准备金外，其余全部上缴财政部。①

美国拥有高度发达的政策性金融体系，美国是否也曾担心政策性金融机构会成为政府负担而要对它们进行私有化改革呢？这种担心和争论在政策性金融体系构建之初就存在，但是，除了必要的商业化改革以外，政府采取的解决思路是通过加强立法、管理和监督来控制此类机构，充分发挥它们无可替代的重要职能。例如：1945年美国出台了《政府公司控制法案》；1990年出台的《联邦信贷改革方案》要求政府改进信贷项目会计，为贷款项目评估提供了一整套程序，使联邦政府的信贷运作建立在更好的财政基础上；1996年出台的《政府债务收集改进法案》加强了政府追回欠款的能力。更值得关注的是，美国把发展政策性金融体系作为政府的长期责任，把政策性金融业务可能带来的经营损失列入政府预算以支出弥补。

日本也是不断深化政策性金融改革的国家，但是其历次的改革过程中，无论怎样合并、撤销或者是商业化，始终存在执行基本政策性金融功能的政策性金融机构；其保留的统一机构——政策金融公库的功能仍然完整地涵盖进出口、中小企业、农业三大领域。虽然政策性金融公库经营仅半年的时间就出现了6554亿日元（约合66亿美元）的亏损，但日本政府仍然保留这样的政策性金融机构。

那么，为什么注重发挥市场作用进而大规模商业化改革的日本还要心甘情愿地承担如此巨额的亏损呢？为什么美国政府对政策性金融如此重视与支持呢？这些问题是研究政策性金融改革潮流中不可回避的。认真研究政策性金融上百年的历史，我们就会发现，政策性金融的存在自有其深刻的经济与政治原因，其需求是客观长期存在的，即便我们在总结其他国家出现的政策性金融改革中看到了商业化趋势，但必须认清的是，商业化并不是政策性金融发展的全部，也并非某种确立的终极目标！大多数国家仍然存在很多继续恪守政策性金融业务规则的“传统”政策性金融机构。

三、中国政策性金融改革与发展面临的抉择

经过10多年的运转，中国政策性金融机构也面临着改革。2007年的全国金融工作会议，正式确立了政策性金融特别是对三家政策性银行改革的原则和思路。其中，国家开发银行将全面推行商业化运作，主要从事中长期业务；进出口银行和农业发展银行则按照分类指导、“一行一策”的原则，深化内部改革。对政策性金融业务，今后将通过实行公开透明的招标制来展开。从目前的整体改革思路与方向看，是政策性金融改革商业化潮流在中国的某种具体化。那么，在政策性金融改革国际潮流中，中国是否应该随波逐流？未来的政策性金融之路应该如何走下去？这些问题的答案应该在清楚地认识政策性金融改革国际潮流的实质之后，结合中国政策性金融的实际情况加以分析。

（一）结合国情，实事求是地借鉴政策性金融改革的国际经验

20世纪90年代以后，世界范围内政策性金融的发展呈现出一种多样化的状态，其中确实存在政策性银行向开发性银行转型和政策性银行商业化改革的潮流。但是，这种潮流只是政策性金融发展的一个局部特征，而不是整体特征，不宜泛化。即使对政策性金融机构进行商业化改革，也正处于不断试验之中，其理论基础并不成熟，改革的出发点并不完全一致，最终的结果更是难以预料。在这种充满不确定性的潮流中，我们若简单地试图以单一维度从中总结出经验，并且用于指导中国政策性金融改革的实践，不仅由于未来较大的不确定性导致选择面临诸多困难，而且还可能会不切合实际，使整个改革误入歧途。

在政策性金融改革过程中，不论哪个国家和地区对其政策性金融体系进行何种改革，其在确定政策性金融改革目标的过程中，都是结合自身的经济发展状况、金融体系建设与完善情况、政府能够发挥的作用、社会公众的反应等具体情况确定的，政策性金融发展的国际潮流在此过程中只能作为一种参考。因此，在确定政策性金融改革的目标与思路时，我们不能忽视国情和自己的特定发展阶段，把有着诸多背景因素和前提条件的国际经验，直接搬过来应用到中国政策性金融改革的实践之中。

如果仅仅按照追逐商业化潮流的模式来改革中国政策性金融体系，那么在有些领域，中国政策性金融体系的发展可能会面临“没有开始，就要结束”的局面。这种局面对于中国这样一个幅员辽阔、三大差别较为严重的发展中的人口大国，无论从经济发展角度还是社会进步角度来看，都是不合时宜的。为了更好地促进经济发展和社会进步，实现中华民族复兴，我们在学习国际先进经验时，一定要坚持结合本国国情和历史发展阶段的原则。

（二）要从战略与长远的角度看待中国政策性金融改革

从政策性金融的发展历程看，中国对政策性金融体系的认识从一开始就并不清晰，对政策性金融的发展定位也存在明显错位，仅仅将政策性银行当作专业银行商业化改革的“副产品”，其功能只是承担各专业银行留下的某些特定政策性融资业务包袱，基本上没有从国家经济发展战略角度规划政策性金融的长远发展问题；另外，对三家政策性银行所从事的政策性业务范围的界定也始终不清晰。这种情况不仅影响到政策性金融体系构建的完整性，而且也影响到决策层对政策性金融存在必要性的判断。

基于此，设计中国政策性金融体系改革思路，需要具备战略思维，从长远的眼光看待这一问题。从政策性金融体系的发展角度而言，根据中国经济发展所处阶段和政策性金融需求的实际情况，政策性金融体系所包括的领域应该是非常广泛的，而现有政策性金融机构的业务范围是远远不能包含的。因此，要从经济发展战略高度认识政策性金融的重大意义，从长远角度考虑中国政策性金融体系的设计，充分重视发挥政策性金融的作用，合理规划政策性金融发展的业务领域，不断完善政策性金融体系，增强政策性金融机构的作用；同时，不能片面强调政策性金融机构造成的不公平竞争、利润化导向不足等负面问题，更不能仅将此作为确定政策性金融改革路径的主要因素与考量依据。

（三）中国政策性金融体系需要积极建设、合理发展、长期存在

政策性金融是需要长期存在的，发达市场经济国家也存在比较强大且种类多样化的政策性金融服务，并且在政策性金融改革浪潮中，仍然坚持专门政策性金融机构负责的政策性金融业务。

对于处在“战略机遇期”的中国，政策性金融的存在，首先要满足其在进出口、农业、中小企业等领域产生的政策性金融业务这一传统需求目标；其次，在锁定“全面小康”和“三步走”战略目标的情况下，还要以政策性金融贯彻落实统筹兼顾的科学发展观，大力促进经济结构调整和发展方式转变，落实赶超战略。中国政策性金融改革的发展方向并非单一的商业化或者“去政策化”，更不是取消政策性金融职能；恰恰相反，我们要通过政策性金融改革，进一步增强政策性金融体系的建设和发展，完成单纯依靠商业性金融无法办到的事情，促进经济社会协调发展。同时，从发达国家的实践看，由于社会资金配置的“市场失灵”现象将会长期存在，中国政策性金融的需求也具有长期性。在未来很长一段时间内，即使中国经济得到快速发展，工业化、城镇化、市场化水平进一步提高，但在农业、中小企业以及促进国内大型产品进出口等方面，中国仍然长期需要相应的政策性金融支持。

（四）需要提高政策性金融机构运作机制的市场化水平和风险管理水平

与发达国家相比，中国规范政策性金融体系的发展历史比较短，直到20世纪90年代中期才成立了三家政策性银行，并且是在计划经济时期的专业银行基础上成立的；其内部治理结构、管理体制与运行机制都是照搬中国传统银行模式，管理运作较为落后。而且，由于政策性金融机构在定位过程中并没有强调财政在其中应该发挥的作用，财政补充政策性银行资本金的渠道就无法建立，政策性银行资本金缺乏现象较为严重；加之缺乏评价其政策性业务状况的监督机构，导致各种“设租寻租”现象容易出现。

基于此，虽然中国仍然需要政策性金融及相应组织体系的存在，但对政策性金融机构特别是三家政策性银行的深化改革也是必要的。应在政策性金融机构的组织架构设置和管理运营机制的改革中，提高政策性资金的使用效率，防止政策性资金的不合理漏损；在信贷类政策性金融机构中，要对贷款对象、项目发展前景、贷款风险等进行评估以决定贷款的发放；要增强风险控制意识，合理构建政策性金融机构的风险控制体系；要建立一支专业化的人才队伍，并且建立相应的考核机制与激励约束机制，增强内部竞争，提高工作效率。

注 释：

①具体详阅Export-Import Bank of the Unitd States，Annual Report 2008，http://www.exim.gov/.

[1]郑 波.国外政策性银行的最新发展及对我国的启示[J].上海金融，2006，(12).

[2]白钦先，耿立新.日本近150年来政策性金融的发展演变与特征[J].日本研究，2005，(3).

[3]张韶华，郭常民.日本政策性金融的现状及改革趋势(出国考察报告)[R].西安金融，2006，(6).

[4]贾 康.日本财政投融资体系的重大改革[J].财政研究简报，2002，(7).

The International Trend of Policy-Related Financial Evolution And the Choices China Faced w ith

JIA Kang,MENG Yan
(Research Institute for Fiscal Science,M inistry of Finance,Beijing 100142,China)

The policy-related finance is a long-term tool in the national econom ic development.Since 1990s of the 20th century,the development of policy-related finance presents a diverse state around the whole world,in which there does exist a trend of commercialized reform of policy banks;however this trend is only a local feature,rather than an overall feature,which should not be generalized,in particular, it should not be directly copied to China a latecomer economy w ithout the experience of fully developed policy finance.We need to rationally learn from the international experiences of policy-related financial reform,trying to avoid misleading reform and development of policy-related financial system.We cannot emphasis one-sidedly the negative impact of policy-related financial institutions,nor to take this as the main factors and basic considerations for deciding the reform path of policy-related finance.China’s reform of policy-related finance should be viewed from a strategic and long-term perspective;w ith active construction and rational development,we can give full play to the policy-related finance and contain the disadvantages of policy-related finance,so as to seize the“strategic opportunities”and to promote the optimal allocation of social resources and social progress.

policy-related finance;commercial reform;professional operation

book=48,ebook=51

F832.0

A

1005－0892(2010)12－0048－09

责任编校：魏 琳

2010-09-07

贾 康，财政部财政科学研究所所长，研究员，博士生导师，中国财政学会副会长兼秘书长，主要从事宏观经济及财经理论与政策研究；孟 艳，财政部财政科学研究所副研究员，经济学博士，主要从事财政与金融理论研究。