城乡统筹到了历史关键点——本刊专访中国(海南)改革发展研究院院长迟福林

文｜《小康》记者 谈乐炎

城乡统筹到了历史关键点
——本刊专访中国(海南)改革发展研究院院长迟福林

大城市发展的实践，不支持“城市越大，贫富差距越大”、“城市越大、城乡差距越大”的观点。事实上，以城市化为重点将有利于实现城乡一体化

文｜《小康》记者 谈乐炎

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林。

“十二五”期间，如何加快推进农村改革，从而建立城乡一体化的体制机制，是摆在中央面前的一大重要课题。在不久前闭幕的十七届五中全会上明确提出，“十二五”期间要着力保障和改善民生，推进基本公共服务均等化。2010年1月1日 《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》正式出台，纲要的牵头人正是迟福林，他多年来致力于研究改革开放进程中的重大问题，在政府转型及公共服务均等化领域尤其深入，提出“‘十二五’期间农民工应该成为历史”、“以城市化为重点推动城乡一体化”等观念。对此，《小康》记者就城乡统筹主题专访了迟福林。

土地制度改革是城乡统筹突出矛盾

《小康》：您认为城乡统筹的关键环节是什么？应该从哪几方面突破？

迟福林：城乡统筹从大的目标上来说是加快推进城乡一体化的进程，从现状看，我国城乡发展差距不是在缩小，而是在扩大。这些问题产生的焦点在哪里？首先就是农民工问题，要把有条件的农民工市民化，因为这首先涉及到农民的实际利益水平，农民工市民化不解决，因为身份限制而只能获得不公平的劳动报酬；第二，农民工劳动报酬上不来，直接影响农民的实际收入；第三，农民工不市民化，那么城市化也会受到影响，城市化首先是人口的城市化，农民工是推动城市化进程的重要因素。

城乡统筹另一个焦点问题就是城乡公共服务均等化，“十一五”期间在推进公共服务均等化上有一定的历史性的突破，“十二五”期间如果把制度可以统一和衔接（比如农村养老制度、新的农村合作医疗），这对于促进城乡一体化有相当大的作用。城乡公共服务均等化在缩小城乡差距上有重要的因素，所以“十二五”期间要加快推进城乡公共服务均等化进程。

城乡统筹突出的矛盾就是土地制度改革问题，土地问题的核心就是能不能解决农民的土地权益。现在出现的土地换社保，合村并村是不妥的，我是反对的。城乡一体化的本质是缩小城乡差距，明显提高农民的收入水平，农民到城里做同样的工作应该有相同的收入水平，土地永远是农民自己的财产，土地换社保的做法实际上是侵犯了农民的利益。

《小康》：有专家称，“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地，您怎么看？如何避免城乡统筹变成新一轮圈地运动的助推器？

迟福林：城乡统筹的实质是城乡一体化，但在实践中，在追求GDP总量的过程中，城乡统筹变形的情况确实还是有的，而且有的还相当严重，以城乡统筹的名义做土地文章，瓜分农民土地，这个倾向确实存在。城乡统筹的目的是明显提高农民的收入水平，要确保农民的土地，土地收益的大部分应该返回给农民，而不是搞城市的基础设施建设，所以国务院开会要规范城乡土地挂钩的试点，现在不建议扩大。

《小康》：现在有这样一个现象，农民工表面上是可以到城里去了，但实际上并没有享受到对等的社会保障，他们认为在农村好歹有一片土地，但到了城里什么都没有了，只是户籍上改成城市，他们觉得还不如在农村好。

迟福林：这个问题是观念上的一个误解。农民工进城来，不等于剥夺土地，不管怎么城市化，农民土地所有权是长期稳定的，只是在家庭基础上有继承权，转让土地要遵循自愿原则， 这只是农民一个个体选择而不是群体行为。在符合城乡土地规划的前提下，要统一建立完善农民工土地使用权的转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。

成都和重庆部分做法是值得推广的

《小康》:城乡统筹发展到底到了怎样一个程度？中部、西部、东南沿海等不同地区是否应该有不同的侧重点？

迟福林：中国的城乡统筹从历史上说是到了一个十分关键的阶段。从现在看，城乡统筹和整个发展方式的转变紧密结合在一起。在不同的地区有不同的方式。比如在东部，推进城乡一体化是一个最突出的问题；在西部，加大农业的投入可能是一个最主要的问题；少数落后欠发达地区以农业为主地方，面临的问题就是以工业反哺农业的程度，能不能调整财税结构，加大对农业的支持，取决于国家的支持程度；最后经济条件比较恶劣的地区就存在国家再分配的问题，加快推进公共服务均等化，底线确保，制度统一，使他们能享受最基本的标准，落后地区公共服务均等化会更加突出，区域特点不一样，城乡统筹的任务也是有所不同的。

《小康》：中国大部分省份都在搞城乡统筹，而各地的措施和经验也都不尽相同，重庆、成都是国家级城乡统筹试验区，能否对这两个城市城乡统筹发展的情况做一简短的评价。

迟福林：我对他们的研究不够。成都和重庆部分做法是值得推广的，比如成都提出的加快公共服务均等化进程，比如说对愿意来城市的农民实行市民化，比如重庆做的“未来十年”，这些是有一定的普遍意义。但是里面有一些做法是值得商榷的，比如土地换社保，消灭村庄，是不科学的，这仅仅是试点，在全国普遍推开不成熟。以城市化为重点推动城乡一体化

《小康》：广东率先提出公共服务均等化纲要，您有何评价？

迟福林：广东做了一个大手笔，把城乡统筹和结构调整相结合，广东不是就公共服务均等化谈均等化，而是以发展方式转变改善民生大局。在这个大目标下，广东大幅调整支出结构，从原计划的8000亿投资追加到2.4万亿。到2020年，珠三角将建立起覆盖城乡、功能完善、水平在全国领先的基本公共服务体系。

《小康》：这中间有没有遇到过什么障碍？广东公共服务均等化模式适合在全国推广吗？

迟福林：这个事情广东省委省政府酝酿了很长时间，总体上实施一年中还是比较顺利的。广东的做法有一定的普遍意义；第一，一定要把公共服务均等化同整个发展方式的转变结合在一起；第二，受财力影响，但主要矛盾是财政支出结构，广东在财政支出结构上是下了大决心，这两条在全国来讲有普遍意义。很多地方不愿意做不是没钱，而是不愿意改变支出结构，广东不是钱多了，而是把原有大盘子里的钱结构大幅度调整，当然很多欠发达地区面临中央转移支付的问题，需要加大转移支付。

《小康》：是以城市化为重点推动城乡一体化还是以城乡一体化为重点促进城市化？

迟福林：从实际情况看，城市化水平与地区城乡差距成反比。城市化程度越高，城乡收入差距就越小。大城市发展的实践，不支持“城市越大，贫富差距越大”、“城市越大、城乡差距越大”的观点。事实上，以城市化为重点将有利于实现城乡一体化。在城市化快速发展的大背景下，应紧扣统筹城乡发展这一基本目标，加快建立城乡一体化的行政体制，以多种形式推进省直管县改革。

国外城乡统筹模式

美国：城乡统筹的成功措施包括发展农业规模经营，鼓励农民发展农业以外经济，加大对农民的直接经济补贴，2000年美国政府支付给农民的直接补贴超过了100亿美元。重视职业技术教育，加强农村基础设施建设和社会事业建设。运用税收手段推进城乡协调发展，从20世纪50年代后期，美国出台一系列优惠的郊区税收政策，鼓励工厂和居民从都市迁往郊区。

法国：城乡一体化的措施主要有：建立新城以缓解大城市的压力。加强农村基础设施建设和社会事业建设，实现乡村生活方式城市化，乡村拥有跟城市同等的生活条件。逐步完善城乡统一的社会保障体系，法国通过“农业社会互助”形式，实现了全国农村人口的社会保险。注重税收的协调作用，从20世纪60年代开始在巴黎市中心区征收“拥挤税”，对从巴黎搬迁到郊区的企业，则给予60%的搬迁补偿费。

德国：城乡统筹措施主要是逐步完善城乡统一的社会保障体系，德国于1927年开始，逐步建立居民的失业保险制度。1957年，政府设立单独的农场主养老保险制度，由国家出资，将原来的土地移交现金补贴制度转换成农场主部分养老保障制度。重视职业教育，实行多元化的农民职业技术教育。

日本：日本在历史上一度城乡差距较大，经过努力后，在1972年后城乡居民收入水平基本持平。其基本经验和做法有：根据实际情况制定促进农村发展和提升人力资本的措施，通过国土开发计划等综合手段推动城乡协调发展。增加对农村的财政投入，解决农业发展资金不足问题，最近几年日本每年对农村基础设施的投入都在11000亿日元左右。以提高农民收入为目标进行城乡统筹日本造村运动中最具知名度的就是1979年开始的“一村一品”运动。现在这一做法也为我国许多地方所效仿。菊平对《小康》记者坦言，财政压力是一方面。用江阴的财力保障百姓生活谁都愿意，虽然一下子拿出这么多钱压力很大，而且这个压力还将永远承担下去，但市委市政府最担心的不只是这个，他们更有顾虑的，是担心造成新的“不公平”。

这一次对“历次被征地农民和被征地农民”的并轨城保政策惠及大量农民，但毕竟是划定了范围。这个范围之外不符合政策的农民，会不会有意见？会不会引起新的矛盾？如果政府花了钱，反而买不了太平，那不是达不到“惠民”的初衷了吗？

事实检验了江阴人民的较好素质。本刊记者走访了一些江阴的农民，被访者普遍认为政府做的是一件好事，对年龄的“一刀切”也是必要的。在这件事上，人们并没有特别挑剔。

少数来咨询或是希望“通融”的，也不过是在年龄上稍微差了几个月而不能享受城保的那些人。江阴社保局缪勤副局长说，这些人只是很少数，而且只要工作人员耐心解释政策的要求，他们都会表示理解。

华盘云就是在年龄“一刀切”中刚好受惠的老人：按照身份证年龄，刚满60周岁就能够拿到养老金。

算好民生这笔账

走进华盘云的家，才真正能体会到江阴农民的幸福生活。

华盘云居住的普惠社区是小高层、封闭式社区，有绿地，有规划好的停车位，能看到专人在打扫卫生——据说这是专门安排村里没有技能、不容易找到工作机会的、年龄偏大的人来做。

华盘云的家在4层，150平米的房子宽敞而整洁，秋日的阳光洒在现代化的客厅里，显得格外暖和。看得出室内的装修花费了不少心思，华盘云很自豪，因为都是他自己设计的。

因为征地，华盘云获得了两套房屋。按照本村规定，他选了一套大点的自己住，一套小点的，可租可卖。江阴民营企业和上市公司多，很多外来务工的人，房子好租也好卖。现在又有了每月领取的养老金。这似乎正印证了社保局副局长季玉良的话：让农民不再“养儿防老”，要让社会来“养老”。

而江阴市委书记朱民阳对此事早有解读：“算好民生这本大账，怀着亲民、爱民之心，从保障民生、促进城乡一体化发展、推进幸福江阴的角度出发，让广大被征地农民真正享受到经济发展成果。”

这就是“幸福江阴”的实质吧。