近郊乡镇总体规划中的空间管制研究

郑州市规划勘测设计研究院 郑方芳

近郊乡镇总体规划中的空间管制研究

郑州市规划勘测设计研究院 郑方芳

空间管制作为一种有效而适宜的资源配置调节方式，日益成为区域规划尤其是城镇体系规划的重要内容。通过划定区域规划内不同建设发展特性的类型区，制定其分区开发标准和控制引导措施，可协调社会、经济与环境可持续发展，解决空间发展的利益矛盾，通过空间管制发挥政府在空间开发与空间结构变化中的引导与控制作用。

一、空间管制理论模式分析

1.城市增长管理模式。城市增长管理模式兴起于美国。二战后蓬勃兴起的建设开发热潮，造成城市无限制的低密度蔓延，人们开始质疑、检讨、反思此种以土地、环境为代价的增长模式，对土地开发活动进行管制，制定更加完善的发展建设措施，成为各地方政府关注的热点问题。“增长管理”作为一种新的尝试性管理模式，被指出并应用于美国许多城市的建设发展管理中。

2.空间准入制度的建立与准入门槛的设定。空间管制的有效实施，应以建立“空间准入”制度为核心，为各类开发建设活动设定“准入门槛”，达到引导控制目的，即“分而治之”。根据不同的地域功能、空间资源特色、开发潜力，从空间范围上划定不同的管制区域，制定相应空间利用引导对策和限制策略。

3.以协调性为主的控制引导。空间协调包括两层含义：首先是指同一区域范围内，不同类型管制分区间的协调，表现为不同性质开发行为与资源保护的协调，如城镇建设占用耕地与土地资源保护协调、开敞空间侵蚀与生态环境保护协调等。其次是指超越行政辖区之外的管制协调，其实际操作难度往往大于前者。因此，除制定相应规划对策外，更为重要的是建立健全的行政协调机制，以来在相互冲突的发展目标间寻求最佳平衡状态。

二、近郊小城镇总体规划中的空间管制规划

1.空间管制的原则。

（1）区域协调、城乡一体化原则。经济成长的创新机制，并不局限于传统城市空间，而完全有可能在其他空间优先发展。从区域整体协调发展角度看，对乡镇的建设引导，将是空间管制的重要内容。

（2）生态优先原则。城市化加速，社会经济结构、空间结构、城市规模的迅速变化，尤其是近郊城镇中建设用地的无序扩张，引发了一系列生态环境问题。保护脆弱的生态环境，为人们提供更多开敞空间，实现社会、经济与环境的可持续发展是空间管制的重要原则之一。

（3）设施共享、节约土地原则。存在于同一区域环境下各城镇单体间协调发展，遵循上一层次区域层面所确立的规划管制要求，重大基础设施遵循共享原则，避免重复建设，形成区域协调发展的空间布局，逐步消除城镇经济的“二元”结构差异。

2.规划内容。根据各种资源的空间分布特征及相关发展条件因素分析，可将镇域用地分为适建区、限建区、禁建区三大区域。通过管制区的划分，在不同区域实施不同的管制措施，形成协调发展、各种资源合理布局的区域。

（1）适建区。主要指镇区，它的建设应以节约集约利用土地为原则，合理布局各功能组团，限制盲目发展，严格控制建设用地指标，重点建设镇区中心及临主要道路建筑景观，完善镇区市政基础设施及道路交通条件，达到新农村建设要求。

（2）限建区。限制建设区原则上不应安排建设项目，同时范围内的工业企业应逐步迁出，对分散的村民居民区进行拆迁合并，原有的基本农田用地必须予以严格保护。确有必要在限建区进行建设时，必须建立“空间准入”制度，控制项目的性质、规模和开发强度。

（3）禁建区。禁止建设区是保障城市安全的重要地带，原则上禁止任何城市建设行为。

3.实施机制。

（1）法律保障。空间管制作为城镇体系规划的组成之一，应当具有相应的法律地位、对严格控制地区的开发建设行为必须用法律进行约束，在空间规划的立法框架基础上，确定实施程序和相应政策、措施。

（2）政策措施。面对不断受市场经济影响的城市发展环境，管制政策、措施的制定应考虑其市场运行的可能性，利用经济调控与竞争平衡实现资源最优分配。在空间分区管制中，对涉及不同部门、机构和跨行政区划的重大空间资源的利用，可通过政策协商、建立多部门综合协调机制等方式推动空间管制的有效实施。

（3）反馈机制。区域层面的规划实施，具有单向控制引导特征，即传统的自上而下型管理模式，强硬的指令性使其成为一种绝对的政府行为，缺乏灵活性。而跨辖区的重大空间资源协调管制，涉及多个行政单元主体的利益平衡，因此要在“自上而下”和“自下而上”之间寻求双向互动式管理模式。如利用咨询、讨论、交流等非约束性的程序，强调公众参与，强调后续规划的补充和调整，以完善区域层面空间管制指导的可操作性。

三、结语

空间管制作为引导控制各类空间资源整合利用的增长管理模式，为城镇体系规划的实施提供了可能。目前还只是偏重于空间管制的规划内容编制，而对具体的土地利用开发行为的控制引导，仍缺乏有效规划管理实施。因此在完善管制内容可操作性的同时，应加强对政府投资导向与市场调控结合的双轨式管制策略研究，以增强空间管制的实效性，有利于城市总体规划更好的编制和实施。