农村养老保障分类构建:基于农村人口划分研究综述

杨 哲 张 瑜

(1.安徽工业大学文法学院,安徽马鞍山243000;2.安徽大学管理学院,安徽合肥230039)

农村养老保障分类构建:基于农村人口划分研究综述

杨 哲1张 瑜2

(1.安徽工业大学文法学院,安徽马鞍山243000;2.安徽大学管理学院,安徽合肥230039)

随着农村老龄人口占总人口的比重逐渐增大,使中国农村养老资源供求矛盾更加尖锐,养老保障问题日益突出,伴随着城镇化进程、户籍制度的变动,农村人口群体逐渐分化为农民工、失地农民等不同群体,如何设计适合农村不同群体的养老保障制度,学术界从多个角度进行了研究,积累了丰富的有价值的文献资料,本文试图从农村养老保障分类构建角度对学者们代表性的观点和研究成果进行梳理。

农村养老保障;人口划分;综述

一、引言

以城镇为重点的社会养老保障力度不断加强,覆盖面不断扩大,保障水平不断提高,相比之下,占总人口绝大多数的农村人口的养老保障仍然步履维艰,处于初创阶段,影响和制约着我国和谐农村建设的步伐。建立一个能满足农村不同群体需求的,多层次、低标准、广覆盖的新型“农村养老保障体系”是政府工作的重点,也是理论界不断追求的目标。

近几年来首先是国家对农村养老保险问题研究的重视程度不断加强,国家对这一问题的研究投入逐年增加,如表1所示,随着国家对农村养老保险问题的研究投入逐渐增大以及我国农村居民生活水平不断提高,在我国农村建立适应农民自身特点的养老保险制度的重要性日益紧迫,因此,政府也逐年加大对农村社会养老保险问题研究的投入力度。

表1 2001-2009年国家自科基金和社科基金关于养老保险与农村养老保险研究的立项表

其次,理论界对我国农村养老保险研究重视,如表2所示,从中国期刊网可以看出,研究农村养老保险论文数量从2001年的21篇到2009年的663篇,且期刊数量每年都呈现出增加的数量。高层次学者也从专业的角度对农村养老保险进行研究,从中国博士论文数据库中可以发现,2006-2009年每年都有博士研究生从专业角度对农村养老保险进行研究,中国硕士论文数据库中可以看出,对农村养老保险研究呈现出逐年增加态势。对我国农村养老保障研究的专题会议从2004-2009年数据可以看出,都呈现两位数,几乎每个月都有一次关于农村养老保险探讨的专题会议。另外,我们可以从表2中可以得出,大众媒介报纸对我国农村养老保险的报道数量呈现出上升曲线,特别在2009年达到418篇。

表2 2001-2009年学者论文发表的文献数量

总之,国家和学者对农村养老保险都非常重视,从表1的国家自然基金和社科基金数量以及表2中的学者研究的文献可以看出,故本文从农村养老保障分类构建的角度对学者们有代表性的观点进行梳理,以此来完善和促进我国农村养老保障制度。

二、宏观角度分析农村养老保障制度分类构建

(一)农村不同人口群体养老保障应梯度构建

张俊良(2002)认为农村人口群体可分为四个梯队:在城镇就业的农民、达到或接近小康水平的农民、中等发达地区的农民、贫困地区的农民,然后,分层次来逐步实施农村社会养老保险。任保平、王艳(2003)提出建立农村社会保障体系的基本思路是依据不同类型农村的经济发展水平进行分类设计和分类实施,在贫困型农村应建立以基本生活保障为内容的救济型社会保障体系,在温饱型农村应建立基本生活需要型的社会保障体系,在富裕型农村应建立保险型的社会保障体系。曹耳东、过剑飞、傅红岩(2005)提出在农村社会保障和城市社会保障之间需要建立一种新的社会保障制度,即农民市民化社会保障制度,通过构筑一个阶梯,打造城乡社会保障之间相互沟通、相互连接和相互转化的平台,逐步实现农村社会保障向城市社会保障的过渡,最终实现在全国建立以社会公正为基础的城乡一体化社会保障体系的目标。

(二)农村不同群体养老保障应分层构建

皮立波、李军(2003)认为农民中出现了阶层、职业、区域的分化,需要适合不同阶层、不同职业、不同消费水平的保险产品供给。华迎放、孙莹(2005)认为,在近期内完全抛弃家庭保障并不现实,必须建立以基本社会保障为主体,乡村集体保障和家庭保障等形式并存的多层次、低水平、广覆盖、共同负担、统分结合、社会化管理的社会保障体系。张国平(2006)通过对江苏经济社会比较发达,传统的单一的农民已经发生了深刻的变化,农村养老保障体系要根据农民群体的分层及养老需求情况,细分目标人群,根据不同人群提供相应的保障制度。李艳荣(2007)认为近年来随着我国的经济发展和社会转型,农民群体出现了明显的社会分化,形成了许多亚层次,不同农民群体有着不同的养老保障需求,因此在构建农民社会养老保险体制时必然要考虑到这种差异化需求。而我国目前已经存在的多种类型的农民社会养老保险体制,由于它们之间的制度割裂又带来了管理混乱和账户无法衔接等问题。因此,目前应该针对农民群体分化的特点,整合现有的各种制度,建立一个既具有统一制度框架又具有较强的包容性,既能保障所有成员的基本养老又能满足不同农民群体需求差异性的新型农民社会养老保险体制。邓大松、李琳(2008)认为农村养老保障制度的构建要考虑农民的不同职业群体,需要根据经济社会发展和参保人职业的变化,打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠道。设计出与老农保险、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保险的多种“接口”,以便参保人可根据自己的职业变换自主选择养老保险门类。

(三)农村不同群体养老保障应分类构建

学者卢海元(2003)主张“实物换保障”,以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费,分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障”;老年农民和被征地农民实行“土地换保障”;进城农民工实行“产品换保障”+“土地换保障”的“双轨制”;乡镇企业职工实行“股权换障”+“产品换保障”+“土地换保障”。樊小刚(2004)在进行农村社会保障制度设计时,必须考虑现阶段农村人口中不同人群对社会保障的不同需求。李广舜(2005)提出根据我国农民的实际状况将其分为三部分,并根据不同农民群体的实际需要,为他们设计出不同的社会保障项目。对于失地农民应将他们纳入城镇社会保障体系;对于在大中城市打工的农民流动工和乡镇企业的从业人员,应将他们分批纳入城镇社会保障体系;对于务农农民,应主要关注其医疗保险、中年群体的养老保险和农村最低生活保障。李春根(2006)认为我国不可能在目前建立农村地区统一的社会养老保险体系,这是由现实国情和农村社会养老保险发展的既定路径所决定的。我国农村养老保险必须根据不同地区的生产力发展水平,不同人群的农村养老方式,不同的农村养老保险水平的现实,来进行分类设计和分步实施。杨翠迎、米红(2007)提出了分群体特征的农村社会养老保险制度安排:对农民工实行“弹性帐户和激励帐户相结合”;对失地农民实行“个人帐户、基础养老金和储备金结合”;对纯农户有两种方案选择,一是完全积累制,实行“个人帐户+长寿风险基金”,二是实行“个人帐户+统筹帐户”的模式;对计划生育户实行“即期投入”的模式。李丹、邢明军(2008)认为随着中国农村经济的发展,我国农民群体逐步分化,而现行单一的农村社会养老保险模式已不能满足新形势下农村社会养老保险的需求。培养农民养老保险参与意识、完善相关法律体系、加强财政支持力度,可以积极促进农村社会养老保险的发展。赵秋成(2009)认为随着老龄人口占总人口的比重逐渐增大,使中国农村养老资源供求矛盾更加尖锐,农村养老保障问题更加突出,进而制约着农村经济改革与发展。且随着经济的发展,农村居民出现“异质化”,农村人口群体逐渐分化为失地农民、农民工、乡镇企业和民营企业职工以及纯农民,对于他们的养老保障情况,以这四类群体为基础进行分类设计。王全美、张丽伟(2010)根据网络理论中的延伸——强弱关系理论和制度类型,把现有农村养老资源进行深刻剖析分类,构建一个系统的养老资源类别模型。依据农民的职业和农地关系把农民分为不同类型,针对不同类型的农民探寻农村各种养老资源的最优配置途径。

三、微观角度分析农村养老保障制度分类构建

(一)农民工群体养老保障分类构建

郑功成(2002)认为,对于农民工养老保险,有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工(有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位)和无稳定职业的农民工(经常处于流动状态)自主选择,并作为全国性的政策出台;否则,养老保险可能演变成一种不确定的强制储蓄,从而失去这项政策的本源意义。徐赛嫦(2003)认为,应该建立“混合型”农民工社会养老保险制度。卢海元(2005)提出了制定适合农民工特点、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会养老保险制度的设想。华迎放(2005)认为农民工社会保障制度模式选择应适应不同就业状况的亚群体的情况。龚秀全(2008)设计了符合当前我国农民工社会养老保险局部推进战略的制度模式,该模式建立了自动对农民工分层分类的机制。申晓梅(2008)提出不同农民工群体在市民化程度、职业分布、就业方式、收入水平等方面的明显差异,决定了他们参保愿望和能力的差别,很难用一种制度或一个模式将所有农民工都覆盖进来。必须视其异质性特征,遵循分层分类考虑,循序渐进扩展,预留缺口对接原则建立并完善适合农民工特色的保障制度,变“要我参保,为我要参保”,拓展保障覆盖面,提高保障制度的利用效率。

(二)失地农民养老保障分类构建

楼喻刚、金皓(2002)和张时飞、唐钧、占少华(2004)等学者认为,对于为失地农民建立社会养老保险的问题,现阶段应该采取“以土地换保障”的方法,长远应建立以就业为支撑的政府主导型的失地农民社会保障体系。冯健(2004)认为,年青农民参保积极性不高,年青失地农民难以纳入城镇社会保障体系,对于年纪大的失地农民应该纳入农村养老保障体系之中,对于不同年龄段的农民应该区别对待,分类构建。马驰、张荣(2004)提出建立面向失地农民的特殊分类多层次的养老保障,应按照不同年龄,设立教育培训、促进就业、最低生活保障等多种措施,还要加强土地征用资金以及集体资产管理增值等方面。徐元明(2007)提出了要设立失地农民基本养老保障制度,必须对失地农民转市民、留地保障等方式分类设计,在保障农民基本生活的条件下,促使其实现小康。辛小柏(2007)主张在设计上应体现分年龄、多层次、广覆盖的特点,实行不同地区多种方案并存的过渡模式。刘迪香(2008)提出我国现行失地农民养老保险制度建设有四种分类模式即依托城镇职工养老保险、依托农村养老保险主要是“新农保”、依托商业保险制度以及独立设置失地农民养老保险制度和基本生活制度。宣昱婷(2009)认为在失地农民具体的养老模式选择上,除就业安置方式外,可以视各地区的土地价值、征地与城市或城镇的距离远近、征地农村非农产业的发达程度等情况,单一或者结合使用选择适用其他几种养老模式。经济发达地区可以直接将农民纳入城保,经济条件尚不具备的地区可以建立专门的养老保险制度,今后逐步与城保模式接轨。

(三)关于纯农民和民营企业职工的养老保障分类构建

“纯农民”的养老保障是我国农村社会养老保障的核心部分。所谓纯农民,通常是指留在农村单纯从事农业生产经营的劳动者,也称“耕地农民”。对于纯农民养老保障如何构建,学者邓大松、李琳(2008)指出随着中国城镇化、工业化进程的推进,农村户籍人口的劳动力结构发生了变化,不同农民群体出现不同的养老保障需求。针对农民群体分化的特点,以占农村户籍人口大多数的耕地农民社会养老保险为切入点,在界定耕地农民范围的基础上分析了耕地农民的社会养老保险现状及发展障碍,提出适合耕地农民的社会养老保险制度构建思路;耕地农民社会养老保险制度构建要考虑农村养老社会保险制度特殊性;耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保费标准的合理性;耕地农民社会养老保险制度构建要考虑缴纳保费的灵活性;耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保险层次的多样性;耕地农民社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的衔接性。周青(2008)也提出纯农民是农村养老保险制度建设的迫切需求者之一,目前中国“纯农民”养老保险制度在构建过程中还存在着许多问题,纯农民,作为中国社会的弱势群体,需要国家、地方政府、经济实体等都应在一定程度上承担起自己的责任。

对如何设计民营企业职工养老保障,杨北伟(2003)认为一种有效的社会资源配置制度,是经过实践中利益主体间的多次博弈逐步形成的。因此,构建乡镇企业从业人员社会养老保险制度,不能无视社会经济实际状况。坚持从实际出发、分类指导、梯次推进的原则。张国平(2006)认为加快乡镇企业养老保险制度发展的根本出路在于改变目前企业内部动力不足的现状,增强企业的内在动力,建立起乡镇企业养老保险制度发展的内生机制。公维才(2006)认为,乡镇企业职工的一大特点就是流动性强,因此应允许乡镇企业的养老保险不仅在乡镇企业之间流动,而且也可在国有企业流动,形成全方位流动的格局,建立乡镇企业职工的返村调整机制,分类构建适应其自身流动特点的养老保险制度。

四、总结

由于农村社会养老保障是摆在政府和学术界面前的一个新的复杂的课题,目前学术界对农村社会养老保障问题的研究,为我国农村养老保障事业迅速的发展提供了重要理论基础,学者们围绕农村人口分类养老保障的构建这一主题进行了广泛而富有成效的讨论,不断拓展农村养老保障的广度和深度。但养老保障体系是一个完整的系统,首先我们从现有的文献看出,学者们重视分类构建农村养老保障制度,短暂是适应我国农村养老保障制度大战要求,但我们设计出来的制度不能“头痛医头,脚痛医脚”式的,应该从系统的角度来考虑问题,应该从我国农村居民特点的整体出发,设计出来一个适合居民特点需求的可持续性农村养老保障体系。其次,从现有的文献可以看出,对于我国农村养老保障研究,很多学者是从定性方面去研究,缺乏定量研究,农村养老保障体系如何建立?建立一个什么样水平的养老保障体系?我们需要学者做出具体的实证分析,设计可行性的方案,另外农村养老保障体系是一个系统工程,需要从人口出生率、死亡率、农村经济发展水平等方面进行综合研究,而以往的研究中也缺乏将这些因素综合起来考虑的模型分析。再次,从消除中国社会二元结构、最终建立城乡一体化的社会养老保障制度和体系着眼,中国农村养老保障制度和体系的建议必须本着针对现在、面向未来、降低制度建设成本、提高其效率和效益的思路,将失地农民、农民工、乡镇企业职工和纯农民的保障问题统一于同一系统和框架之下予以思考,应充分考虑到农村养老保障与城镇养老保险的对接、整合等问题,而目前学者从分类构建角度的分析,不利于农村养老保障与城镇养老保障整合。最后,作者认为就业是社会财富的源泉,是社会保障存在的基础,是对劳动者生活水平、自我发展、自我价值实现和服务社会的根本保障,就业不仅可以缓解农民面临失业压力,更可以增强农村养老保障的物质力量,而学者在分类养老保障构建是把没把就业这一关键因素考虑进去,因此,农村居民充分就业是实现我国农村养老保障体系的建立和可持续发展重要途径之一。

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安徽工业大学2009校青年基金资助项目(编号:QZ200927)。

杨哲(1981-),男,硕士,安徽工业大学文法学院助教,主要从事就业与社会保障研究;张瑜(1982-),女,安徽大学管理学院2008级硕士研究生,主要从事信息资源开发与利用研究。