以预算改革为着力点

伊 山

按照国际惯例，公务消费尤其是公务接待方面必须全部纳入预算，并且公开接受民众和媒体监督，一旦违规，将课以严厉惩罚。

一则关于鹅肝的新闻让在预算部门工作的我记忆尤深：在芬兰，从普通公务员到政府总理的公务接待，一起吃饭的对象、菜单、总花费都要在网上公开全部清单，每位公民都能查明并实时监督。一次，芬兰一中央银行高官在公务接待中违规多上了一道鹅肝，在媒体曝光后被追引咎辞职。

而反观内地的一些政府部门，公款吃喝、公车私用、公费旅游“三公”现象屡禁不绝，以致于有“公务消费猛于虎”的说法。

按照国际惯例，公务消费尤其是公务接待方面必须全部纳入预算，并且公开接受民众和媒体监督，一旦违规，将课以严厉惩罚。美国进步时代的预算改革者就强调，一个没有预算的政府是看不见的政府，而一个看不见的政府不可能是负责的政府。

由于种种因素，我国政府预算统一化管理问题一直未能有效解决，致使大量预算外、制度外资金存在，成为公务消费治理失控的重要因素。目前公务消费制度改革滞后于形势发展。统收统支、先开支后报账为特征的公务消费及福利待遇的供给制，已不适应市场经济法则，在很大程度上已异化为权力消费，滋生出不正之风。由于当前尚无惩处公务消费违法违纪的明确规章，这种低风险和扭曲的制度环境诱致了“不花白不花”的激励偏差。尤其对于公务消费的含义、分类、标准界定不清，范围不明确，缺乏统一的内在规定，使得公务报销成为一个什么都装的“大箩筐”。

在笔者看来，针对“三公”消费的治理，需要以服务型政府与廉价政府建设为宗旨，从政府收支分类改革为代表的技术层面和绩效预算为代表的战略层面着力。

现代公共财政预算追求的目标，可简括为“总额控制、配置效率、运作效率、财政问责”十六字方针。然而，中国目前财政预算的问题是仅有总额控制，其他几项基本成效不彰，刚性预算民主之路任重而道远。

事实上，企业家作为市场经济的创新主体，是现代社会经济治理结构的主要推动力量。重绩效导向构建激励机制的核心就是建设企业家政府，在政府施政过程中引入成本核算，推行投入产出考核，列入官员晋升核心指标体系。

在现今制度转型的大背景下，不仅市场经济需要工商企业家及企业家精神来推动，而且政府施政尤其是政府改革亟需“政府企业家”。企业家政府作为经济增长的建筑设计师，以富有战略远见和务实创新精神推动经济崛起，以强势之“手”降低政府运营成本，提升工作绩效，推动人民群众财富、企业财富、自然生态财富、思想文化财富的增长。

“企业家政府”概念发端于上世纪90年代，奥斯本和盖布勒提出这一概念并发展成为一种理论，他主张把企业管理的精髓移植到政府中来，用企业家精神改革政府，倡导公共服务具备“顾客意识”，重视顾客并尽量满足顾客需要，在公共服务提供方式上引人竞争机制，高度重视行政绩效问题，达到重塑政府形象的目的。政府未能有效运作的根本症结在于体制因素，因此，将预算统一、财政问责作为官员晋升考核体系的指标极为重要。

更进一步来说，应努力建立政府行为预算硬约束的制度框架，让人大、其他社会团体和公众可以通过参与预算制约，监督政府开支。天下大事，必作于细。力行预算收支分类改革，大力推进财政精细化管理，是改变财政管理粗放状态的关键环节。