天平

龚成钰

时至今日，当有人还在以财政预算是政府机密，或专业性强不易理解作遁词，不愿公开原本不是什么秘密的“秘密”时，于是，对财政‘公共”属性的质疑和责难，对“家丑不可外扬”的诸多臆测，便频频发生。

但在焦作，我们却看到另一番景象：财政预算正在稳步趋近公平、公开、公正，财政资源的受益者老百姓获得了知情权和参与权，财政资源的分配者政府掌握了通达社情、顺乎民意的手段，公众和政府的目标和诉求在一个更高的平台上达成了一致甚至默契，随之带来的经济和社会效益，也就远远超出了狭义的财政范畴。

一切皆有可能!焦作财政改革十年的实践证明：“三公”犹如天平，天平自在人心。一个由“阳光财政”所呼唤的“阳光政府”，在发挥财政职能、促进经济社会发展中起到不可替代的作用。

财政项目社会听证会

2010年4月21日上午9时，在焦作市财政局7楼会议室，由财政监督局专门针对2010年预算内的650万农机补贴，举行了“焦作2010年农机购置财政补贴项目社会听证会”，听证代表来自农业、水利、法制、人大财经委等部门的政府官员，还有社会监督员、行风评议代表、农民代表、农机手等50余人。

首先，项目单位焦作市农业机械管理局局长唐毅介绍称，焦作已经形成了一个完整的农机产业链。2009年焦作农机装备水平全省第一，平均每亩功率为1.43千瓦，远高于全国的0.49千瓦的平均每亩水平；农业机械化水平达到了77％，远高于全国16％的水平；农机合作社达到466个，农机大户937个，从事农机生产的人员达到28万人，农机总收入达到15亿元，相当于农民的纯收入增加了500元。

据称，2010年中央财政安排焦作市农机购置补贴资金将达到6000万元，市级财政安排累加补贴资金650万元，主要用于购置1200台新型玉米收获机，3400台高性能植保机、2500台节水喷灌设备等一批现代农业机械装备。

的确，现代化的生产方式在对传统农业改造和提升的同时，对农村土地流转、“三农”问题化解、新农村建设等方面也产生了非常积极的促进作用。

然而，当现代化的生产方式在不断推进社会文明进步的同时，新的矛盾也随之再次产生。

焦作市水利局调研员李万明就在听证会现场，向众人讲述里一个真实的故事：上世纪90年代初期，水利部花了300亿采购了一批奥地利保尔公司的移动式喷灌机，每台价值12万元，焦作市水利部门分到了20多台。使用后，却惊讶地发现如此现代化的设备根本无法正常使用：水压不够，喷灌机无法正常工作。动力不足，移动式喷灌机无法正常移动，尤为无奈的是，喷灌机喷出的不是水，而是水雾，根本无法在气候干燥的北方农村使用。如今，因为“水土不服”，这批价值几百万的现代化进口设备，全都变成了一堆废铁，有些甚至已经“尸骨不全”。

历史不愧是现实的一面镜子。“古之理财者，汰浮溢而不骛入，节漏费而不开利源。”明朝万历首辅张居正的嗟叹，似乎在400多年后的今天，依然是如此真实地存在着。

“财政资金就这样被白白浪费了。”在李万明无奈的叹息声中，财政局局长申相臣急声催促财政局农业科科长张明霞说：“你们尽快把这批设备找出来，拿出变现办法，决不能就这样白白扔掉，真是太可惜了。”

焦作农科院院长段新国也描述了他在农村调研时，亲眼目睹的一些现状：很多农民家庭为了能够得到一些财政补贴，不惜花掉了全部的积蓄，贷款购买了农机，但由于对农机的经营和使用不善，导致他们的生活又回到了从前的贫困状态。

为此，听证会部分代表当场向财政局和农机局发难：钱补到了，就是惠民了吗?农民购买农机享受补贴了，就不再管了吗?农机具使用率做过实地调研吗?农民转卖了怎么办?农业机械化装备水平是市场需要?还是数字需要?是农民实际需要?还是行政任务需要?

社会监督员和行风评议代表也现场表态称：同意将650万财政资金投入农机，但不同意为了预设的行政目标而投入，不能因此让更多的农民因小利而再次致贫，一定要把钱花出真正的社会效益来。

“财政补贴与其这样花钱养人，不如集中财力购买能够真正惠民的市场化服务，真正减少农民的实际负担。”申相臣的一番话，得到了听证会代表的一致认同。

这一天，传统的财政二次分配方式的天平，在焦作似乎出现了一丝摇摆。

部门预算公众参与

“每年的编制预算都是一个很痛苦的过程。当你手里只有7个亿，可是各部门报上来的预算数字却远远高出10多倍，而且每一个项目都很重要，你会怎么办?”焦作市预算编制局局长任立宏的脸上写满了无奈。

“我们当时真是被逼的没办法了。”预算局的科长申明华也在一旁解释说：“每年上报的部门预算需求都远远超出了我们的财力承受能力，站在专业的角度我们很难取舍。”

“财政的钱都是老百姓的钱，那就让焦作的老百姓来决定这些项目该不该上，这些钱该不该花?”任立宏依然是一脸的无辜，只是在厚厚的镜片后面，闪过一丝狡诈。

焦作市有一个名满全球的陈家沟，焦作的城市名片称为“太极故里”，中国太极的发源地就在陈家沟。太极素以其刚柔并济、以柔克刚、借力打力的武术技巧，被视为内家功夫的翘楚。而焦作财政人最喜欢的集体运动也是太极拳，似乎由于长期的耳濡目染，人人都能领悟一些到其中的真谛。

2007年5月，财政局的预算科和国库支付中心分别升格为焦作市预算编制局和焦作市预算执行局，与财税监督局一起形成了预算编制、执行、监督分离操作、相互权力制衡的运行机制。

2007年11月8日，焦作市政府颁布《焦作市市级预算管理暂行办法》。随后，预算编制局正式将60个公共项目放在网上让社会公众投票，并最终根据得票多少选出前10项，并将其列入2008年的政府正式预算。

多年来，举办了无数次的财政预算项目社会听证会，也只是公众参与部门预算的一个缩影。

据了解，焦作市公众参与预算决策的形式多样，从项目选择、项目公示、专家论证、社会听证，到市人大常委会初审部门预算，都广泛吸收各界人士包括普通民众的参与，并在不同的环节配之以不同的参与形式；根据不同的需要，侧重倾听不同人群的意见；既有部门领导参加，也有人大代表、专家学者、社会监督员和普通民众参与。

在项目选择上，财政部门会筛选出事关民生、社会关注的项目进行网上投票，政府有关机构据此推选出代表群众心声的项目。对经公示拟安排的项目，组织财经、技术、管理方面的专家论证。对经过专家论证后的项目仍需进行社会听证，广泛吸收人大代表、社会监督员和普通民众参加，并按照项目公示程序在公告牌、电视、报纸等媒体上公示，力求在更大的范围征询公众意见。此外，在市人代会正式开始前，由人大常委会组织代表对若干部门预算或项目预算进行

公开问询、审查，部门负责人要接受人大代表或群众质询。

至此，焦作公共财政体制改革的脚步，又向前迈出了一大步。

“如果我们没有先搞会计委派，这一系列的改革根本就推动不了，改革的力度也会大打折扣，可以说我们的会计委派制抓住了根本。不但没有给政府带来麻烦，反而减轻了我们在财政资金安排中的矛盾和压力。”任立宏的语调开始有些兴奋。

预算那点事

“我们的部门预算，根本不是什么秘密。”对于“政府预算是机密”的说法，任立宏很不以为然。

财政预算是根据当年的经济发展情况和对下一年经济发展的预测，测算下一年度的地方财力有多少，我们主要邀请研究机构和税务部门参与分析和测算，尽量准确地测算出来年能有多少钱，也就是收入预算，一般老百姓要关注的少一些，他们的关注点主要集中在二次分配预算上。

跟传统意义上的预算管理方式不同，过去的分配方式都是领导批钱，财政付钱。现在，为了集中民意，体现老百姓的意愿，我们在每年的7-8月开始向社会广集民意，了解群众对政府支出的重点有什么建议；还有就是以政府办公室或财政局、发改委的名义搞部门搜集，了解部门的重点工作；第三是财政系统本身自上而下的工作思路；第四是通过人大等征集代表意见。这四种方式构成了参与式预算第一个环节的项目征集。比如，有一条大路是十几年前修的，由于车辆过往频繁，把路都给压坏了，这个事就是在网上老百姓提了出来，我们通过专家论证，马上就安排了预算资金。

今年，我们汇总部门报上来的支出预算数字是93个亿，应该说都是合理的要求，可是除去9个亿的人头运转费，我们只有7个亿的可用财力，怎么办?我们就通过项目公示、社会听证、专家论证，让大家充分认识到财力是有限的，资金的使用首先必须量入为出，其次要分轻重缓急。

比如，我们今年安排职业教育经费100万元，我们就和教育局协商，这100万元也让专家论证一下，职业教育中现在最需要支持的是什么项目?政府应该做什么事?学校应该做什么配合?以前只是大盘子列出来，现在我们细化到具体用途，还要看你部门的钱是不是合理地使用了，是不是发挥了更好的效益?

比如，我们预算中列了1000万元的城市热力管网建设资金，为发挥财政资金的引导作用，我们建议城建部门把这1000万元做为贴息资金，吸引更多的资金来搞管网建设，这样有限的财政资金就变成了“酵母”和“杠杆”，把大量的社会资金引向大有作为的城市基础建设领域。

比如，平安焦作建设，我们一年拿出1000万元，那么，焦作市民感受到了平安了没有?有了这些疑问以后，我们决定把这1000万元的资金再论证一下，公安部门也就拿出一个响当当的资料，2009年全省各地市社会治安评议，焦作排名第一。

我们的预算也有和领导意见不一致地方。比如，农村沼气建设，主管领导和部门都建议安排，因为这个项目是省政府对我们的考核项目。但我们经过广泛调研，发现沼气在南方比较适合，那里一年四季气温高，可是焦作夏天还可以，到冬天就没有多少利用率。尽管这个项目是考核指标，但是我们还是坚持少量安排。

还有一项1010万元的教育质量奖，设立已经四五年了，一开始老百姓都觉得很好，后来发现在执行中把公平搞成了平均分配，没有了竞争机制，电起不到激励作用。社会上反映强烈，我们今年将这笔钱改做教育资金，把它用在实处。

我们知道有很多民生工程是要做的，但是苦于财力不够而一筹莫展。我们在医院看到病床很紧张，社会上又有人在建旅馆，为什么不用社会资金来多建一些病床?结果凭借一个给投资者30年受益期的优惠政策，政府不用花一分钱，就可以大大缓解住院难的问题。

分配预算是一项很难的工作，主要是钱太少，觉得哪个事都很重要。令我们十分欣慰的是，在编制预算的过程中，我们的市委市政府领导没有一个人说某个项目要增加多少钱，我们的局长、副局长也没有一个人讲情。

在任立宏和申明华二人长达2小时滔滔不绝的讲述中，长期以来被披上神秘外衣的财政预算，似乎真的没有什么“机密”可言。

复式预算

不久前，继迪拜政府债务危机之后，希腊政府债务危机再度爆发。顿时，社会各界对地方政府负债情况十分关注，对地方财政的偿债能力更表示担忧。

为此，财政部部长谢旭人表示要规范地方政府融资平台，一要通过综合分析地方的财力状况、承受能力，加以规范和控制；二要对目前的融资平台的融资状况进一步清理、核实，区分不同情况，分别加以处理；三要加强对地方政府债包括融资平台规范管理，建立风险预警机制，建立地方财政的偿债机制。

然而，早在2006年，焦作就已经将政府债务纳入了预算管理范畴，并单列了一本政府债务预算。其中，包含了当年整体状况和预算年度举债规模、偿还情况，政府债务收支预算，政府债务偿还资金来源预算，政府债务项目支出明细，非税局贷款项目支付明细以及焦作市政府控股的建设投资公司债务、贷款、欠款情况，都做了详细的预算安排。

2007年11月20日，焦作市政府印发《焦作市市级财政社会保障预算编制管理暂行办法》等六个管理办法，财政部门开始编制复式预算。

至此，焦作又一项财政改革创新开始启动。

在一系列体制框架和制度保障的基础上，一本传统的政府公共预算，以及配属的八本市本级复式预算，覆盖了全部政府性资金，更包含了政府债务、土地基金收入、非税收入、住房公积金等地方政府通常秘而不宣的内容。

在焦作财政局一楼服务大厅，翻阅财政局公开的厚厚的九大本预算发现，在部门预算支出明细表上，各单位的支出按办公费、差旅费、业务招待费、培训费、水电费等明细全部列出，预算内容之全、透明度之高，令人惊叹不已。

政府公共预算，包括市级部门预算编制说明，市级部门预算总表，人员经费，公用经费，行政事业性项目，基本建设项目，教育、城建、环保、农村公路以及工业结构调整和高新技术产业化专项资金计划。

社会保障预算内容涵盖各项社会保险基金、专项社会保障资金、政府公共预算安排的社会保障资金及某些属于社会保障性质的资金，其中社会保险基金又包括企业基本养老、失业、基本医疗、工伤、生育、机关事业单位养老等；专项社会保障资金包括就业补助、离休人员医疗经费、公务员医疗补助、新型农村合作城镇居民基本医疗保险、解困资金等。

根据国务院及焦作市政府的有关规定，国有资本经营预算涵盖了焦作市国资办重点监管的24家企业(单位)资本性收益收支预算、产权处置收益收支预算以及市直部分行政事业单位国有资产收益收支预算。

国有土地基金预算，即市级政府国有土地使用权出让收支预算，包括收支总表、收入预算表和支出预算表。

政府采购预算，按照政府采购资金来源的不同，分为部门预算安排项目(包括181个单位)、部门预算安排生产建房性项目(12类)、单位自筹资金安排项目(包括169个单位)和医疗设备、器械项目(包括45个单位)4部分。

政府非税收入预算，包括市级非税收人预算、执收单位收入预算、政府性基金收入预算、专项收入预算、行政事业性收费收入预算、罚没收入预算、国有资产管理收入预算和其他收入预算。

住房公积金预算，包括焦作市住房公积金归集使用、业务收支预算表、委托贷款预算表和基金收支预算表。

社会性别反应预算，包括就学就业项目、文化娱乐项目、贫困资助项目、健康保健项目、公共卫生项目、宣传培训项目、利益导向等项目。

作为中国第一个实施中长期滚动预算编制的地市级试点城市，2009年9月29日，焦作市政府印发《关于开展市本级滚动预算编制工作的实施意见(试行)》，进一步完善了复式预算体系。“部门预算是推进部门依法行政，中长期预算让我们把眼光放的更远一些，使我们的预算编制更科学、更精细。”此刻，任立宏脸上的无辜已经荡然无存。

现在，焦作又开始编制政府投融资预算。他们认为，投融资资金如何建立?资金如何使用?风险如何防范?都必须要纳入预算管理，有一本明白帐。摸着石头过河

“财政的科学化精细化管理，关系到对权力的制约和利益分配格局的调整。在过去的10多年里，焦作的财政改革和其他地方一样，是‘摸着石头过河，我们也不能说成功，应该说是探索和实践。”申相臣认为，公共财政改革是一个复杂而浩大的工程，它的成功不是现在，而是若干年后老百姓都享受到均等化服务的时候，才能叫成功。

“我们从1999年实行会计委派制至今，依然有很多争议和困惑，以前单位是核算主体，现在我们集中起来财政变成主体，当时没有指导性意见，是朱镕基总理在1999年的政府报告时讲到一句要积极推广会计委派制度，给了我们一个方向。从2004年开始，我们逐步实行财政信息公开，在网上晒工资，晒部门预算，在2010年的全国政府工作报告会上，温家宝总理提出要公开政府信息，又一次证明了我们的改革是正确的。”言语间，任立宏厚厚的镜片后面闪烁着兴奋。

在焦作市财政信息服务大厅，信息中心主任史开国边操作开放式信息平台上的“财经沙盘”边介绍说，财政信息服务大厅2000年成立后，所有的行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事务都在此公开。现在，所以市民都可以自由出入大厅，到行政服务中心、会计核算中心、产权交易市场等财政服务窗口，通过电子屏、触摸屏和文本资料查看部门预算等财政财务公开信息。

“政府信息公开的核心是财政公开。”史开国认为，多年来的实践表明，越公开效果越好，财政部门预算更科学，使用资金的部门更有压力和责任感，财政也就更加贴近民生。焦作的实践经验证明，越是财力不太富裕的地方，越应该做到预算透明。道理很简单，穷日子得靠大家商量着过。

财政工作涉及政府的方方面面，财政改革牵动政府职能、行为方式等多角度调整，“牵扯一发而动全身”。值得庆幸的是，焦作多年来的财政改革都得到了市委、市政府的高度重视、充分肯定和大力支持，并先后以市委、市政府文件的形式出台了一系列财政改革的政策、制度、措施和办法。这显然为财政改革减轻了阻力，增加了动力，调高了统筹协调的能力。

“有了政府领导的坚定决心和大力支持，这场涉及人们思想观念、利益调整和制度创新的财政综合改革才得以持续10余年之久，也才有了我们今天的一点成绩。”申相臣如是说。

“现在我们还是在实践阶段，还是在继续推进和探索中。我不赞同外界‘焦作模式的说法，中国很大也很复杂，焦作10年的改革实践不能称之为一种可以效仿的模式，只是一个地方探索和实践的个案，只能说明我们的改革走起步早一些、坚持久一些、付出多一些，对我们来说，有这些值了。”走过了10年改革的风雨历程，申相臣不由发出了“开弓没有回头箭，辛酸苦辣皆由之”的感慨。