英国现代社会救助制度反贫困效应研究

曹清华

（江西师范大学，江西南昌330022）

英国现代社会救助制度反贫困效应研究

曹清华

（江西师范大学，江西南昌330022）

作为社会福利体系的一个重要组成部分，英国社会救助制度的功能定位于解决贫困的最后一道社会安全网。在英国，社会救助津贴支付水平很高，社会救助津贴领取率估计值从50％到97％不等，“从福利到工作”的积极就业政策对劳动力市场产生了积极影响。

社会救助；反贫困效应；给付水平；津贴领取率；从福利到工作

社会救助是社会保障体系中的一个基础部分，也是历史上产生的最早的社会保障制度形态，它的功能是通过救助津贴支付和其他的援助措施帮助贫困者摆脱贫困，促进他们与社会的融合。本论文研究现代英国社会救助制度的演变及其实施所带来的反贫困效应。一般认为，社会救助包括四个要素：（1）救助资格的确定以家计调查（means2tested）为基础；（2）面向贫困个人或家庭；（3）以现金或实物/服务为支付形式；（4）实行非供款制，经费来源以国家财政拨款为主[1，2]。本文以此社会救助概念为基础，研究社会救助政策对有就业能力的社会救助津贴领取者的反贫困效应。

一、英国社会福利体制中的社会救助制度

二百多年的市场经济发展使英国经历了自由放任的市场经济——国家干预的市场经济——自由主义的市场经济这三种市场经济体制形态，福利体制也随之经历了三种发展阶段。二战后英国第一个宣布建立“福利国家”，到了20世纪70年代，撒切尔政府对福利国家体制进行了大刀阔斧的自由主义改革。1997年上台的布莱尔政府沿用了撒切尔政府的改革精神但改革手段相对要温和些。总的来说，英国是自由主义模式社会保障体制的典型代表之一，其基本特征是：其一，“补救型”的福利体制，即福利制度的社会目标是贫困和失业的救助；其二，对于什么是应由公共机构负责的“社会风险”严格定义；其三，鼓励市场成为社会福利的提供者[3]。

2003年，英国的公共支出占 GDP的比例为22.1％，社会救助支出占公共支出的11.8％，同期社会民主主义福利体制代表的瑞典和保守主义福利体制代表的德国相应数据分别为31.3％、2.2％和25.2％、4.2％[4]。可以看出，英国是“补缺型”福利国家，社会保障的主要救助对象和支持者是收入较低的弱势社会阶层。

在英国，针对失业者的保护计划有三种：失业保险、失业救助和社会救助。失业者在其失业保险给付到期后，可进入失业救助计划，有就业能力的社会救助津贴领取者一般为长期失业者。失业保险是一种缴费型津贴，津贴收入要纳税；失业救助为收入关联型津贴，社会救助则为家计调查型津贴，两种收入均无需纳税，且只要条件符合，津贴领取没有时间限制。对于有就业能力的津贴申请者而言，获得津贴是有条件的：失业保险和失业救助津贴领取前提是必须积极就业或创业；社会救助津贴领取条件是必须参与一种“以工作为中心”的面谈，但参与积极计划项目（active project）则是自愿的。

表1：社会救助津贴周度支付（2002，2004）

二、社会救助津贴给付的水平及其对领取者就业行为的激励效果分析

在英国，主要的失业津贴有JSA（Jobseeker’s Allowance）和IS（Income Support）。IS针对那些不被要求参与积极计划的失业者。两种津贴的目的是提供财政资助给那些净收入低于国家设定的最低收入水平的人。JSA包括缴费型和收入关联型两种津贴，IS则是一种家计调查型津贴。在英国还有很多其他的家计调查型津贴（和税收补贴）。如议会税收津贴（CTB），用于帮助支付由于地方政府提高的税收；住房津贴（HB），提供给低收入家庭；工作家庭税收补贴（WFTC）和儿童税收补贴（CTC）。其他各种津贴有：提供给病残者津贴和社会基金（不属于本论文研究范围）等。表1列举了IS（收入保障）津贴在2002年和2004年针对不同结构家庭的支付水平。

与世界上其他绝大多数国家不一样的是，英国的失业保险、失业救助和社会救助对于相同家庭结构的津贴支付水平是一致的。失业救助和社会救助对于单亲父母和夫妇两人的津贴支付水平也是一样的。（失业保险津贴不提供对失业者家庭及孩子的支付。）此外，社会救助还有针对家庭和单亲父母的额外津贴，这些说明英国社会救助津贴支付水平相比较而言是很高的。社会救助津贴支付水平对APW（一个普通产业工人的平均工资）的替代率较高也从另一个角度说明了英国高水平的津贴救助。在2002年，单身者的社会救助津贴相当于67％的相应APW的63％。四口之家（夫妇，两孩子）的替代率为一个相应APW的73％[5]。

由于英国的社会救助体系被作为解除贫困的最后一道安全网，因此它的支付水平被制定得相当高，这在给贫困者提供一个体面生活的同时，会对他们的就业行为产生负激励效应，尤其是对有孩子的家庭。为有年幼孩子的家庭提供高福利是英国福利制度的特征，这种结构的家庭的津贴收入与APW替代率相对更高，加上津贴领取者就业会引起其他额外开支，例如上班时的儿童看护、交通费用等等，这些因素会引起社会救助津贴对在职收入替代率过高现象，导致津贴领取者不愿就业。不过，英国政府通过提供减免税收、工资补贴、职工上班时的儿童看护等提高工作赢余的手段，对低收入职工提供直接经济激励或间接式的补贴。因此，慷慨的在职援助在很大程度上抵消了慷慨的救助津贴对低收入职工的吸入或锁定效应。

三、社会救助津贴领取率分析

津贴领取率，是指向政府领取社会救助津贴的人口占有资格获得社会救助津贴的总人口的比例。领取率低于100％，则说明有资格获得福利津贴的一些人没有享受它。搞清楚它与两个概念的区别很重要：一是津贴“参与率”，指的是享受既定福利给付的人数占总人数的比例，例如最低的收入计划中，参与率是指总人数中享受最低收入补充计划的人数比例；二是津贴“服务率”，在一些事例中，享受津贴的人数受限于财政约束和外界约束（供给方面），例如，美国大多数州实行了儿童护理津贴，然而，在那些可申请免费的或补贴的儿童津贴的地方，受限于“先来先服务”的基础，即使有法定资格人申请了，也不一定能得到，这种受服务的个人或家庭数目和有资格获得的个人和家庭总数之比，称为津贴服务率。

津贴参与率与申报率的区别在于，参与率衡量的是福利计划实施的广度，领取率衡量的则是福利计划实施的效果；津贴领取率与服务率的区别在于，低的服务率反映了财政约束（供给方面），致使有些有资格的人得不到津贴给付；津贴领取率则从需求方面说明津贴领取率低是因为福利申请者自己行为的结果（需求方面），有资格的人因为各种原因不去申请津贴，如羞辱感、不知道自己有资格申报、申请结果的不确定性、申请的成本和津贴给付水平等。

英国福利津贴领取率数据有两种，一种来源于学术研究，另一种是政府部门统计数据。自1997年以来英国就业和养老金部（DWP）每年都产生关于福利津贴领取率的官方估计数，历年来收入支持津贴领取率最低为77％，最高为90％[6]。

在学术领域有很多学者对此进行了研究。Fry等经过研究，认为1984年针对非养老金者的补助津贴领取率为81％，而针对养老金者的相关数据为86％[7]。Dorsett等学者对1984-1987年间针对就业家庭的家庭收入补贴领取率进行了研究，估计数为59％[8]。Bramley等估计，1996年英国收入支持津贴领取率在50％～70％之间[9]。

从以上分析可以看出：官方数据超过了学术研究的估计比例。相比同为OECD国家的德国（津贴领取率估计数为33％～79％之间）[10]，英国的领取率要高些。两国数据的差异可能源于两国社会救助制度本身的完善程度不一，也可能是因为两国的其他社会保护政策广泛性的不同。但总而言之，领取率低于100％，则说明有一部分处于贫困状态的人群没有得到帮助，从而影响了社会救助制度的反贫困效应。

四、从“福利到工作”（welfare2to2work）政策的效果分析

英国虽然在20世纪90年代中后期经济持续增长，但仍然面临着许多严重的就业问题。社会上存在着一部分人长期失业，尤其以年轻人及少数民族群体为最，完全依赖社会福利及完全与劳动力市场失去联系的人数急剧增加。为了解决这些问题及其他有关问题，英国政府对积极就业政策越来越重视。1997年布莱尔政府上台后，福利制度改革尤其“从福利到工作”政策成了英国新工党国内政策的核心问题。

布莱尔政府的积极就业政策即“从福利到工作”政策中有两种政策方向可能最为重要：第一种是针对存在严重长期失业问题的某些特定群体实施的一系列“新政策措施”（New Deal），这个计划主要集中于五个群体，即青年失业人口、长期失业人口、单亲父母、残疾或长期患病人口和失业者的配偶。该新政策的目标是通过发放就业补贴、创造公共岗位（现在英国越来越罕见）或者提供培训并强化工作经验等手段，来增加那些纯粹依赖社会保障救助的人的工作机会，并通过一系列广泛的咨询服务以及培训和发展的机会来改变那些长期领取社会福利的人的态度和动机。第二种是更加强调“为工作付报酬”（make work pay）计划，该计划包括引入国家最低工资、下调所得税的起征费率、下调国家保险缴费的门槛、以工作家庭税收信贷取代家庭信贷等。该计划的目的是通过改革税收和福利待遇，从政策上更加明确地激励社会福利申请者去积极利用所提供的工作机会。

吉尔伯特等利用了DfEE（英国教育和就业部）关于18-24周岁和25周岁长期失业人口在1998年每月加入与离开新政策人数、在新政策计划中的现有人数及其参与的ALMPS项目和离开新政策计划人数及其去向的统计数据，来评估英国政府的新政策计划的效果[11]。Atkinson也对英国年轻失业者的新政策计划进行了初级评估。经过研究总结，他们均认为，新政策计划总体上对个人和雇主参加者的作用是积极的。截止到1998年11月底，已经有证据表明该计划对减少失业产生了积极的影响，而同时没有相关的证据显示该计划会对其他求职者群体产生负面影响[12]。弗兰·贝内特等还对布莱尔政府“从福利到工作”政策的意义进行了评估，认为它对于消除社会弱势群体的就业障碍总体上产生了了不起的成效。

对于“为工作付报酬”计划，研究者大多也给出了积极评价。Greeg等总结认为，在英国政府所有的“为工作付报酬”计划中，WFTC（工作家庭税收补贴）的“性价比”是最好的，加上其他两项政策（国家保险费改革和10便士税率）的实施，预计减少了4％的总失业人数[13]。但是，也有人对WFTC的刺激就业效应持不同看法。Blunder等认为，慷慨的家计调查型津贴（out—work benefits）削弱了慷慨的WFTC的重要性，两者的相互作用减弱了WFTC的就业激励效应。但他同时也承认，改革对特定人群的就业行为产生了很明显的激励行为[14]。Card和Robins的一个实证研究的发现是，“为工作付报酬”津贴加速了有年幼孩子母亲的就业速度[15]。

总体而言，英国政府“从福利到工作”政策的实施是成功的，堪称福利改革成功的典范，改革的中长期效应可以从英国1990年以来失业率的变化及其与其他国家或组织的相应数据比较得出。1990年代中期以来，英国的失业率基本上是处于不断下降的态势，比德国、瑞典、EU15国的平均失业率和OECD国家平均失业率都要低。2002年至2005年英国失业率比被公认为有世界上最好劳动力市场的美国的失业率还要低，因此这段时间更是英国劳动力市场的黄金时期[16]。

英国是自由主义意识形态的国家，福利国家的目标是只关心真正的贫困者，从而形成了“补缺型”福利体制。公共福利支出中有较大部分是用于发放给贫困阶层的，因此，英国社会救助津贴支付水平相当高；英国的救助津贴领取率没有达到100％，但相比德国要高；在给津贴领取者者提供一个体面生活的同时，布莱尔政府的“从福利到工作”政策对福利津贴领取者的就业行为产生了积极影响。综合分析，英国现代社会救助制度的反贫困效应显著。

[1]Oecd，The Battle against Exclusion[M].Paris，1998.

[2]Barker，R..L.，The Social Work Dictionary（4th ed.）[M].Washington，D.C.：NASW Press，1999.

[3]Esping2Andersen，G.，Social foundations of post2industrial economies[M].Oxford：University Press，1999.

[4]Adema，W.，Social Assistance Policy Development and the Provision of a Decent Level of Income in Selected OECD Coun2 tries[J].OECD Social Employment and Migration Working Papers，No.38，OECD Publishing，2006.

[5]Oecd，Tax2Benefit Models，2002，www.oecd.org/

[6]Dwp（Department of Work and Pensions），Income Related Benefits Estimates of Take2up，various years，www.dfee.gov.uk/news/38.wtm.

[7]Ffy，V.and Stark，G.，The Take2Up of Supplementary Benefit：Gaps in the“Safety Net”?[C].In Dilot A.and I.Walk2 er，The Economics of Social Security，Oxford University Press.，1989.

[8]Dorsett R.，Heady C.，The take2up of Means2Tested Benefits by Working Families with Children[J].Fiscal Studies，vol.12（4），1991：22-32.

[9]Bramley G.，Lancarster S.，Gordon D.，Benefit Take2up and the Geography of Poverty in Scotland[J].Regional Studies， vol.34（6），507-519，2000.

[10]曹清华.德国社会救助制度的反贫困效应研究[J].德国研究，2008（3）：18-26

[11]尼尔·吉尔伯特，芮贝卡·A范·沃里斯.激活失业者——工作导向型政策跨国比较研究[M].王金龙，等，译.北京：中国劳动社会保障出版社，2004.

[12]Atkinson，John，The New Deal for young unemployed people：a summary of progress[J].Brighton，U.K.：Institute for Employment Studies，1999.vii，35.

[13]Greep.，Johnson P.and Reed，H.，Entering Work and the British Tax and Benefit System[J].London：Institute for Fiscal Studies，1999.

[14]Bludell，R.and Hoynes H.，Has“In2Work”Benefit Reform Helped the Labor Market?，IFS working paper，2003.

[15]Card，David and Philip K.Robins，Do Financial Incentives Encourage Welfare Recipients To Work?[J].Research in Labor Economics，1998-17：1-56.

[16]Oecd，Factbook 2007：Economic，Environmental and Social Statistics，-ISBN 922642029462X2OECD 2007.

CAO Qing-hua

（Jiangxi Normal University，Nanchang 330022，China）

Research on the anti-poverty effect of UK social assistance system

As an main part of the welfare system，the function of U K social assistance system is to settle up poverty in U K.The payment level of social assistance benefits in U K is quite high；The social assistance benefits estimates of take-up rates range from 50％to 97％；The“welfare-to-work”policies have positive effect on U K labor market.In a word，the anti- poverty effect from social assistance system is notability.

social assistance；anti-poverty effect；take-up rates of benefits；“welfare-to-work”policies

C913.7

A

1000-2359（2010）05-200852-04

曹清华（1975—），女，江西都昌人，江西师范大学副教授，公共经济管理博士，主要从事社会保障研究。

[责任编辑 迪 尔]

2010－05－11