陇南农村公路建设现状及发展思路初探

严仓一

近几年,农村公路作为社会主义新农村建设的先导工程,为全省经济社会发展做出了突出贡献,越来越得到社会各界的高度关注。陇南作为甘肃省经济社会发展最为落后的地区之一,区位偏僻,山大沟深,公路交通一直是制约区域发展的最大“瓶颈”。“十一五”期间,在国家和省的大力支持下,陇南交通建设有了长足发展,公路路网结构不断完善,通行能力和服务水平显著提升,交通落后的面貌得到明显改善,特别是以打通出口路、联网路、断头路和通达、通畅工程为主要内容的农村公路建设得到了社会各界的充分肯定。但从陇南经济社会发展的战略全局来看,要想彻底改善交通落后的面貌,为区域经济社会发展提供更好的支撑,在今后相当长的一段时间内,陇南农村公路建设依然任重道远。

1 陇南公路交通发展现状

陇南市位于甘肃省东南部,地处岷山余脉及西秦岭石质山地和黄土高原的交汇地带,东连陕西、南接四川,辖 1区 8县,195个乡(镇),3237个行政村,总人口 277.45万人。境内沟壑纵横,河流众多,地质地形条件复杂,交通十分落后,综合交通运输体系尚未形成,运输方式单一,宝成铁路擦边而过,境内里程只有 65 km,兰渝铁路刚刚开工建设,水运里程仅 90 km,无航空运输,公路成为支撑陇南经济社会发展的“独木桥”。

截止 2009年底,陇南公路总里程达到 13600.778 km,公路网密度 51.93 km/100 km2,其中,国道 2条 561.022 km,省道 6条719.921 km,县道 41条 1544.961 km,乡道 68条 1043.084 km,专用公路 14条 176.954 km,村道 1835条 9362.276 km,分别占总里程的 4.18%,5.37%,11.52%,7.78%,1.32%,69.83%;等级公路 9485.816 km(二级公路 346.134 km,三级公路 773.240 km,四级公路 8366.442 km,分别占总里程的 2.58%,5.77%,62.40%)占总里程的 70.75%,等外公路3922.402 km,占总里程的 29.25%;沥青(水泥)路面 1961.306 km,占总里程的 14.63%。全市 195个乡镇通等级公路,占总数的 100%,通油路的乡镇 130个,占总数的 66.7%;3237个行政村中通公路的 2909个,占总数的 90%,通油路的行政村 573个,占总数的 17.7%。

2 陇南农村公路建设当前存在的困难和问题

2.1 农村公路建设主体责任未落实,投资体制不尽合理,融资渠道有限,建设资金投入不足

按照现行政策规定,农村公路建设主体是县乡政府,但农村公路建设中,地方政府往往还存在认识上的误区,认为农村公路建设就是交通部门的事情,不但不能很好地落实主体责任,解决拆迁占、资金配套等问题,甚至互相推诿责任,人为设置障碍,导致农村公路前期工作滞后、项目管理不力、拆迁占难度较大、配套资金难以落实,使政府行为变成了单一的行业行为,建设难度加大。

2.2 建设、设计、监理及施工单位技术力量薄弱,工程质量难以保证

2.2.1 建设市场不规范,从业单位数量不足

近几年,陇南农村公路建设项目数量增多特别是油路工程数量大大增多,陇南本市有资质的设计、监理、施工单位有限,市内无一家具备资质的设计和监理单位,具有公路工程三级及以上总承包资质的施工企业只有 8个,在外省、市企业因陇南公路建设成本高、难度大、投资标准低不愿进入陇南农村公路建设市场的情况下,出现了有项目无单位承接建设任务、公开招标无单位投标、即使中了标的施工单位也因一套人马同时实施多个项目,不能兑现合同承诺,严重影响了建设标准和工程质量。

2.2.2 管理与技术人员缺乏,工程技术力量薄弱

目前农村公路快速发展必需的技术管理广度和深度与技术人员相对不足之间的矛盾、可靠的工程质量和严重缺乏的人力机械保障措施之间的矛盾普遍存在,在部分地区还十分严重。监理、施工单位的技术力量也严重不足,很多合同承诺的设备和人员等不能按要求到场,不少技术人员同时承担几个项目的建设,长时间不在施工现场,工程质量难以保证。

2.3 管理体制不健全,公路养护和路政管理工作薄弱,建设成果难以巩固

按照现有管理体制,国省干线公路由省上管理养护,农村公路由地方管理养护。随着农村公路里程的持续增加,养护资金不足的问题日益凸现。由于我市山大沟深,大部分公路位于高山峡谷,加上我市又是泥石流、滑坡等自然灾害多发区,养护任务非常繁重,由于地方财政困难,每年列入财政的公路养护资金非常有限,远远不能满足养护需要,多数地段晴通雨阻,建成的公路难以发挥应有的作用。

3 陇南农村公路发展思路及建议

3.1 抢抓“十二五”规划发展机遇,在提高农村公路通行能力和通达深度上实现突破

按照“提高通行能力,完善路网结构,提升服务水平”的原则,科学合理编制“十二五”规划。1)对 12319.8 km农村公路中的3940.3 km等外公路按四级公路标准进行升等改造,8126.4 km四级公路在完善路基配套设施的同时实施路面硬化,提高通行能力。2)全市尚有 11140个自然村不通公路,对具备条件的村社先期实施通达工程,提高通达深度。3)加快联网路建设,全力实施县与县、乡与乡、村与村之间的断头路、出口路、联网路项目 60项1700 km,完善路网结构。4)实施农村公路安保工程,完善安全设施,消除安全隐患,确保通行安全。

3.2 创新融资模式,深化投融资体制改革,在破解交通建设资金难题上实现突破

1)积极争取国家和省在政策和资金上进一步加大对陇南的支持力度,提高农村公路国家资金补助标准,取消项目投资中的地方财政配套资金。2)加大招商引资力度,积极引进境外资金和启动民间资金。要制定优惠政策,破除转让收费经营权有损国家利益的模糊认识,树立谁投资谁当业主,谁条件优惠谁经营的观念,鼓励社会资金投资公路建设,为交通发展注入新的活力。3)要充分调动一切积极因素,广泛动员全社会特别是工商企业、民营企业、各界人士、社会贤达,积极投身陇南交通建设。4)进一步完善现有的交通建设投融资公司运行机制,增加贷款额度,扩大融资银行范围,在配套资金无力落实、补助资金不能及时足额到位的情况下,尝试采用财政担保、项目抵押、争取省交通运输厅贴息等办法向银行贷款,搭建以具体项目担保、工程开工放贷、资金到位还贷封闭运行的融资平台,全力解决建设资金不足和拨付滞后的问题,促进交通建设又好又快发展。5)充分运用“以奖代补”政策,在省、市财政中筹措资金奖励农村公路建设搞得好的县(区),调动各地建设的积极性,缓解基层公路建设欠债的问题。

3.3 加强人才引进工作,加大技术人员培训教育力度,夯实技术力量基础

从全市调研摸底的情况看,农村公路建设缺乏的人才主要集中在以下三个方面:1)实用性人才,能够直接从事农村公路建设养护管理工作的一线人员,这类人员不需要很高的文化水平和专业技术职称,只要求能够掌握简单的基本建设和养护技能。2)管理型人才,要求他们能够从政策、技术管理等方面很好地掌握国家出台的各项政策、办法、管理制度等,以便更好地为本单位农村公路建设、管理、养护提供决策依据。3)有真才实学的技术人员,许多技术人员是通过继续教育等方法获得的学历,由于理论知识学习不够系统,加之工作任务重,学习时间有限,思想认识、思维模式、管理方式等不能很好地适应农村公路建设管理和技术指导。

为有效缓解各地管理技术人员缺乏、分布不平衡等问题,各级交通部门要高度重视人才工作。1)创新人才引进机制,加强交通建设所需带头人才、创新人才、紧缺人才、适用人才的引进和培养,创造有利于人才成长和发挥特长的良好环境。2)建议各级交通主管部门积极推行“走出去”思路,加大与兄弟省份、市州建设管理经验、工作措施等的交流力度,启动长效机制的人员培训机制,利用冬春季节,牵头举办各类适宜的长短期培训班,发放培训证书,推广从业者上岗资格证制度。3)不断加强干部队伍自身建设,高度重视干部教育培训工作特别是技术人员的培训教育,教育干部职工进一步增强责任感、事业心、服务意识和主人翁意识,不断解放思想,转变观念,创新意识,着力提高干部队伍的综合素质。

3.4 深化养护体制改革,推行管养新体制,在公路养护管理上实现突破

由于“重建轻养”、财政困难,目前陇南农村公路日常养护还未全面展开,稍遇灾害就形成“有路难行”,甚至“无路可走”,农村公路建设成果难以巩固。要持续深入推进农村公路管理养护体制改革,建立农村公路养护管理新体制,推进以管养机构、人员、经费、编制、职责“五落实”为主的养护体制改革,进一步强化县乡政府管理养护的职能,逐级制定和完善养护计划、管理、检查、考核办法,全力落实县道县养、乡道乡养、村道村养的农村公路日常养护机制,做到建养管一体化。要进一步加大公路养护力度,彻底根治全市农村公路“有路难行”的问题,重点解决公路养护机构、编制、经费、职责等问题,确保全市现有 10000多千米公路普遍得到养护。要建立健全以县为主的农村公路管理养护体制和以政府投入为主的养护筹资渠道,保障农村公路的日常养护和正常使用,各县区要结合实际制定具体的实施办法,统筹规划,全面推进。要进一步提高公路养护质量。坚持全面养护,强化预防性养护,加强病害早期治理。

4 结语

本文在分析了陇南市农村公路建设的现状及存在的问题之后,就“十二五”期间乃至以后更长一段时间的发展从资金、养护和规划等方面提出了一些探讨性的建议。最主要的是,各级政府和交通部门要从实际出发,制定切实可行的措施,合理规划,使农村公路的建设更上一个台阶,彻底改变陇南交通落后的面貌,带动区域经济社会又好又快发展。

[1]章 立,刘韵馨.社会主义新农村建设形势下农村公路养护管理[J].山西建筑,2010,36(3):305-306.