我国应加快构建以人为本的科学减灾体系

杨建强

（南阳理工学院，河南 南阳 473004）

近年来，伴随着经济的快速发展，各种灾害发生的频率、造成的损失呈上升趋势，这已成为制约社会稳定和经济发展的严重障碍。面对日益严峻的灾害发展趋势，不仅要求人们在防灾、抗灾与救灾的减灾活动中尊重灾害发生、发展的客观规律，坚持科学减灾，而且要求把以人为本融进减灾的各项工作中，构建以人为本的科学减灾体系，使减灾工作取得最好成效。

一、以人为本的科学减灾体系的概念与内涵

减灾是现代灾害学上的一个概念，顾名思义就是减少灾害或减轻灾害的损失。减灾体系是人们为减少灾害或减轻灾害损失而建立的综合系统工程，包括减灾理念、减灾主体、组织管理、法律法规、减灾的资源与减灾的国内外交流合作等因素。以人为本的科学减灾体系就是人们在利用科学技术防灾、抗灾和救灾的综合性系统工程中把以人为本的理念贯彻始终。在以人为本的科学减灾体系中，以人为本是减灾的本质和核心，科学技术是减灾的重要支撑，以人为本与科学技术两者相辅相成，共同构筑起综合性的减灾系统工程。

二、中国当前减灾体系的现状、存在的问题及其原因

目前，中国已构建了覆盖全国的减灾体系，改善了防灾救灾基础设施，初步建立了灾害应急机制。中国已经制定了《突发公共事件总体应急预案》、25个专项预案和80个部门预案，基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。此外，我国省级突发公共事件总体应急预案的编制工作也已完成，许多市、区（县）也制定了应急预案，并把以人为本、科学发展观等作为理念和原则放入了预案中间。这说明，为应对我国各种灾害高发期的严峻考验，我国减灾工作正在纳入经常化、制度化、法制化的轨道。在5·12汶川大地震中，以人为本、科学减灾发挥了重要作用，抗震救灾取得了举世瞩目的伟大成就。但是抗震救灾过程中出现的种种问题也暴露出我国减灾体系还很不完善，无论是防灾、抗灾和救灾体系都存在着一些不容忽视的问题。

第一，公众防灾意识淡漠、防灾演练缺乏。政府及权威媒体灾前对公民的防灾教育普遍缺位，缺乏有效的全民防灾教育、培训、演练等组织活动，缺乏统一的防灾科普规划和长效机制，致使我国社会公众防灾知识、防灾意识水平较低，社会警觉性较差，缺乏自救、互救能力。

科学有效的防灾演练既能培养公众的危机意识，也能让公众经历“实战演练”。由于我国防灾缺少大众化规范化制度化的训练机制，造成大多数人都没有经过演练，演练的只是少数个别人。在5.12汶川大地震中安县桑枣中学2300多名师生由于进行过演练，无一伤亡，创造了一大奇迹。与此相反，这次地震中有5000多名中小学生遇难，与其说他们年龄小，防灾自救能力差，倒不如说教育主管部门与学校防灾意识差，防灾教育培训演练严重缺失。

第二，缺乏专业化的减灾主体队伍。由于我国减灾队伍建设不完善，各种专业化的减灾专业队伍及专家队伍极其缺乏。在减灾活动中，抢险救灾、抢修各种交通道路、隧道、桥梁和各种工程设施的都是解放军、武警官兵等非专业化的队伍，缺乏必要的救灾装备、技术和训练，造成了我国总体救灾不规范、不专业、不科学的局面。不仅耽误救灾，也使救援人员力不从心，甚至自身安全堪忧。

第三，缺乏科学有效的减灾组织管理。由于有关政府部门和工作人员缺乏科学的态度和以人为本的责任意识，对各种灾害风险重视不够，灾前普遍没有做好应对灾害风险的各项准备工作。对一些重大灾害的认识与防治技术，发展缓慢，防灾技术手段和装备落后，监测能力不强，短期预测预报能力较低，相关部门形同虚设。如对汶川大地震没能做出有效的预测预报，尽管有客观的因素存在，但与相关职能部门科学态度和科学精神以及以人为本理念的缺失不无关系。在抗震救灾中，当地有关部门甚至提供不出当地详细的地质、地形资料。汶川大地震发生后，在灾区进行了一个月实地调查的中国地质大学的吴冲龙教授表示，汶川地震前出现过一些典型的井水突升突降、江水忽冷忽热等地震前兆现象。如果相关专家能在地震之前收集到这些信息，也许在汶川大地震中死伤的人就不会这么多，损失也不会这么大。

各涉灾管理部门自成系统，各自为战，缺乏沟通、联动，造成责任不清、程序不明、缺乏规范的标准等，直接影响减灾的实效。如汶川大地震后，虽然中央立即做出反应，成立了抗震救灾总指挥部，但这个机构不是一个常设性的危机管理综合协调部门，临时工作小组不利于部门间的合作，各成员单位之间的意见有时难以统一，协调难度大，费时很多。同时又由于抗震救灾队伍分属不同的部门和单位，各自开展自己的工作，而不注意与其他部门的协调，造成人才资源的极大浪费。正是由于缺乏法定统一的权威来对政策方案的最终选择果断作出决定，最终导致了一些政策失误以及损失的产生。

第四，减灾物资技术设备匮乏。由于我国科学技术比较落后，减灾物资技术设备非常匮乏，减灾物资储备制度仍存在各部门重复建设造成浪费、储备物资规模仍有待提高等问题。尤其是我国航空救援力量明显不足，有限的科学技术力量与设备未能充分发挥作用，从而救援的有效性受到严重影响。反映在这次抗震救灾中就是大型机械等救援工具和帐篷等生活物资的短缺。一些抗震救灾物资和专用的救援装备由于各种原因不能有效及时运送到抗震救灾现场，使抗灾救灾这些后续工作非常被动。其他与抗震救灾相关的巨灾保障性准备也非常欠缺，如交通保障、通讯保障、物资保障、设备保障和巨灾风险保障等均不充分，国家及地方的地震专业救援队伍建设远远满足不了实际的救灾需求，众多部门及相关主体依然存在协调不畅的问题等等。

第五，减灾法律法规不健全。由于我国减灾法律体系尚不完备，没有一部专门的“减灾法”。中央和地方的救灾应急预案目前距离可有效执行的解决方案还有距离，应急预案流于形式，达不到解决方案的程度。从这次汶川地震后的情况来看，遇到问题时还是就事论事地来解决。胡锦涛总书记四度亲赴灾区，温家宝总理亲自坐镇指挥抗震救灾工作。这一方面表明了中央主要领导同志的爱民与亲民作风，但另一方面也表明了如果不是国家主要领导同志亲自出面处理灾害危机，在这样的重大自然灾害面前，抢险救灾工作就可能处于无序、失范甚至无所适从的状态。这种现象说明了我国的减灾管理及运行机制确实急切需要完善。美国著名的危机管理专家罗伯特·西斯指出，“什么时候政府处理突发事件，不是看负责领导是否到场，而去依靠应急管理程序的启动才是政府的真正进步”。

三、建立与完善以人为本的科学减灾体系

第一，积极开展减灾的宣传普及工作。开展全民减灾教育，重点通过新闻媒体、学校教育等渠道培养公众的防灾意识，增强公众的减灾能力。充分利用每年的世界减灾日、科技活动周和全国科普日等契机，向社会公众特别是重点地区、重点人群开展有关气候变化和减灾等的科学背景和基本知识的普及宣传，提高公众应急避险、自救互救的能力，将减灾的科学知识传播到千家万户。

第二，加强减灾队伍建设。要大力建设专业化与社会化相结合的减灾主体队伍，组建抢险救灾的专业队伍。在队伍建设方面，既要建立以国家为主导的专业化与社会化相结合的应急救援队伍，又要考虑利用市场资源，通过政策引导和扶持，吸引民间资本建立专业化与社会化相结合的应急救援队伍、专业的紧急救援服务企业，开拓我国紧急救援服务市场。

第三，加强减灾的组织管理能力建设。设置统一的减灾综合管理机构，负责对全国减灾工作的大政方针做出决策，逐步实现从部门为主的单一灾种管理体制向政府和部门联动、条块结合的综合应急管理体制转变。加强科技部门与减灾管理部门的协同，形成跨部门、跨地区、跨学科、多层次、分布式的协同管理职能和机制。

第四，加强减灾物资技术保障。健全保障有力的应急物资储备和救援体系，扩建救灾物资储备网络，储备必要物资。目前全国现有的分布在沈阳、天津、郑州、西安、成都、武汉、长沙、广州物资储备仓库基础上，扩充中央库的数量，科学合理增加储备物资总量和品种。在资金的投入上，建立长效规范的应急保障资金投入和拨付制度，加强对中央本级各部门的资金保障，适当加大对地方经费保障支持的力度，加大救灾经费保障力度。

第五，建立健全减灾的法律法规。建立健全减灾领域的法律法规体系，特别是尽快制定《中华人民共和国减灾法》，明确政府、社会和受灾群众的权利和义务，规范政府的灾害管理行为，强化对灾害管理工作的监管。各部委要加紧制订《紧急状态法》，以规范各方面的职责和行动。

总之，要构建以人为本的科学减灾体系，在防灾、抗灾和救灾的减灾活动中必须两手抓，既要抓科技创新，重视科学管理与科技成果在减灾中的重要作用，又要紧紧抓住以人为本这个核心，使减灾工作有一个正确的导向。减灾工作要全面贯彻落实科学发展观，充分考虑资源环境承载能力，坚持统筹兼顾，做到减灾与经济社会长远发展目标相结合，建立完善以人为本的科学减灾体系。

［1］孙在丽.由汶川大地震看我国的危机管理体制建设［J］.山东教育学院学报，2008，（5）：120.

［2］彭宗超.汶川大地震后的政府应急响应评析［J］.中国浦东干部学院学报，2008，（7）：56.

［3］李明强，刘洪涛.基于5·12汶川大地震的思考·我国公共危机管理中公共政策制定存在的问题及其对策建议［J］.长江论坛，2008，（6）.