国有集团公司两权分离与建立现代企业制度

□文/刘永权

完善公司治理是一个世界性的课题。现代公司治理中的（股东）资本所有权与（公司）法人财产权（经营权）的关系，更多地表现为两权分离，伴之的是公司产权制度的改革，即产权制度改革基础上的各种权力相互制衡。本文主要从两权分离的角度，来探究如何进一步完善国有集团公司的治理模式。

一、从国资委改革试点说开去

早在1993年，党的十四届三中全会就提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度。同年出台的《公司法》，规定了公司法人治理结构框架。1999年党的十五届四中全会指出，公司制是现代企业制度的一种有效组织形式，公司法人治理结构是公司制的核心，要形成股东会、董事会、监事会和经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。2003年党的十六届三中全会指出，按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。

2004年开始，国务院国资委陆续在19家国有大型独资企业推进这项改革试点，其主要做法是引入外部董事，建立外部董事制度，使除总经理以外的大多数董事不在执行层兼职，不负责执行性事物，从而把企业的决策权与执行权分开，董事与经理人员不重合，董事可以根据自己的判断独立地行使表决权，从而保障董事会真正实现集体决策，并管理经理层，更好地代表出资人利益。以试点企业宝钢集团为例（注：宝钢集团列2008年中国企业500强第12位，世界企业500强第307位），宝钢集团公司董事会由9人组成，其中有5位外部董事，超过了董事会全部成员的半数。5位外部董事中，有两位境外大型公司的董事长、知名的企业家（冯国经：全国政协委员，香港利丰集团董事局主席；李庆言：新加坡航空公司主席）；两位中央大型企业原负责人（吴耀文：全国政协委员，中国石油天然气集团公司副总经理、党组成员；全国政协委员，中国联通公司董事长、党组书记）；1位国内会计学院的领导、教授，也是企业财务会计方面的高级专家（夏大慰：上海国家会计学院院长、党委书记、教授、博士生导师）。宝钢的董事长、副董事长（党委书记）、总经理、职工董事是非外部董事，他们长期在宝钢工作，在职工群众中有威信，并具备深厚的钢铁行业技术知识和丰富的钢铁生产经营经验。这样一种内外部董事的结合，使宝钢董事会具备很高的、综合性的素质。另一家试点企业神华集团有限责任公司的10名董事中，董事长兼党组书记、总经理、党组纪检组组长、职工董事是非外部董事，引入了6名外部董事，其中有一位境外大型公司的总裁（高瑞彬：摩托罗拉中国电子有限公司总裁兼摩托罗拉网络及企业通讯事业部大中华区总经理）；三位中央大型企业原负责人（刘本仁：全国政协委员，武钢总经理；周德强：全国政协委员，中国电信总经理、党组书记；谢松林：全国政协委员，国家电网公司副总经理）；两位境外金融机构的企业家（张江力：全国政协委员，德意志银行环球银行亚太区总裁兼中国区董事长；陈圣德：亚洲金融控股私人有限公司北亚及大中华区总经理）。

下一步，国资委将在19家国有企业试点的基础上，推广央企董事会改革，这被认为是一场结合了国际规则与中国国情的治理大变革。国务院国资委主任、党委书记李荣融在一次中央企业负责人会议上作报告时称：参与试点的企业运作良好，获益匪浅。中央企业董事会试点工作得到了党中央、国务院的肯定。特别是后一句话，如同拿到“尚方宝剑”，按传统行事方式，国资委一定会强力推进这项改革。事实亦如此，笔者近期在一些公开报道中了解到，国资委目前在做董事会改革试点扩大和全面推开前的准备工作。这些工作的内容之一，就是委托各界智囊机构进行了近20项课题调研，其中包括《国有独资公司董事评价》、《国有独资公司建立规范董事会问题研究》、《中央企业董事长、总经理和党委书记任职配置问题研究》等。主持参与上述课题研究的北京求是联合管理咨询公司总裁安林博士说：“央企董事会改革大势不可逆转。这项改革，国资委委托咨询机构在调研中走访了央企的100多位各层面负责人，大家都觉得改革试点的方向是正确的，改革已经处于破晓时刻。”

从理论上讲，法人治理建立的前提条件，是母公司或总公司产权多元化，而且产权要尽可能清晰到自然人，实现完全意义上的资本所有权与法人财产权（公司经营权）的分离。对国有集团公司来说，下一步改革的重点，就是要按照现代企业法人治理结构来进行改革，特别是内部人控制的时代必须终结。现在的情况离真正的现代企业制度还很远。很多国有集团公司都有董事会，但是董事会和经理层基本上是重叠的。笔者认为，宝钢、神华等的改革试点，已凸显了中央、国资委的政策取向或主流思路，即在部分国企在产权方面未有实质性改革的情况下，先通过吸收现代公司治理共同的基本理念和基本原则，改革董事会的组成及行权方式，推动大公司或集团向现代公司的转变。中国企业改革与发展三十年理论与实践研讨会暨中国企业管理研究会2008年年会指出，未来国企改革主要应在进一步规范内部治理机构运行，完善内部治理机制等方面加速推进。张五常等经济学家在北京“市场化三十年”论坛上解析中国经济制度时认为，中国经济转型很重要的经验是不从产权角度看问题，而是从合约、从信托责任的角度来看。

这些观点对于转型中的国有集团公司来说，是十分有借鉴意义的。规范国有企业的公司治理是场持久战，它也是革新国企管控模式、实现又好又快跨越式发展的制度基础和重要条件，至今许多国有集团公司已探索了十来年，后面要做的是使其从“形似”到“神似”，尽管存在很大的难度，但还是应该坚持解放思想，实事求是的原则，“不惟上、不畏输、只为实”地坚定地走下去。

二、公司治理模式比较

公司治理是关于产权多元化公司的各种权利使用与监督的制度安排，其涉及的基本内容可以概括为三类：（1）股东与公司董事会、公司管理团队的关系与利益问题；（2）对公司管理团队的监督及管理团队的自律问题；（3）公司与相关利益者（如员工、客户、债权人等）及外部的关系问题。在现代公司治理中，董事会是核心，处于主导地位。笔者分析比较了世界一些主流国家公司治理的模式，形成以下观点：治理模式除了要遵循的基本理念和基本原则，其实没有固定模式，重在根据集团公司的具体情况进行创新。

（一）以美国为代表的一元公司治理模式。

美国一元公司治理模式是以董事会控制与监督为主导的制度。在这种模式中，大股东一般不进入董事会，也不干预和介入公司的经营管理，其特点是：

1、基本制度按照股东会-董事会-首席官团队的有形组织架构设计。董事会选聘首席官成员，董事会代表全体股东利益，为股东利益行事。在这种股东会―董事会―首席官团队的有形组织架构中，不设监事会，而是由公司聘请专门的审计事务所负责有关公司财务状况的年度审计报告。公司董事会内部虽然也设立审计委员会，但它只是起协助董事会或总公司监督子公司财务状况和投资状况等的作用。这种独立审计制度既杜绝了公司的偷税漏税行为，又在很大程度上保证了公司财务状况信息的真实披露，有助于公司的守法经营。

2、董事会以独立董事为主而且通过专业委员会行权。排名纽交所市值前列的通用电气、埃克森石油、沃尔玛、IBM、可口可乐董事会人数分别为 15、18、15、12、12 名，而独立董事人数分别达到 13、14、12、11、11 名，其来源主要是大学教授，律师，其他公司的离、现任董事长、副董事长、执行官。董事会的决策采取专业委员会的方式，一般设立提名、报酬、审计、投资、发展战略委员会。各委员会主席由资深独立董事担任。据调查，美国公司中，97%都设有审计委员会，82%设有薪酬委员会，49%设有提名委员会。

3、管理执行机构实行首席官负责制。首席官团队负责公司的经营管理。该管理团队是一个由CEO（首席执行官）、COO（首席运营官）、CFO（首席财务官）、CTO（首席技术官）、CKO（首席知识官）、CIO（首席信息官）、CMO（首席市场官）等组成的职业企业家团队。

首席官负责制表现为：第一，CEO是公司的一号行政长官，是公司经营管理的首席责任主体。大多数公司由董事长兼任首席执行官，即使不是由董事长兼任，担任此职的人也几乎必然是公司的执行董事并且是公司董事长的继承人。但是，由于公司的经营管理日益复杂化，经理职能也日益专业化，大多数公司又在首席执行官之下为其设一助手，负责公司的日常业务，这就是首席运营官，即COO。在大多数公司，这一职务一般由公司总裁兼任，而总裁是仅次于首席执行官的公司第二号行政负责人（如海尔集团公司，张瑞敏为董事局主席、首席执行官，杨绵绵为总裁、董事局常务副主席。中国《公司法》中规定的“经理”这一职务，在现实中多数企业都称为“总经理”，也有一些企业称为“总裁”。但是“总裁”这一称呼，在实际中运用很复杂：有的企业是指总经理，有的是指董事长兼总经理，还有一些专指董事长，甚至有一些是指地区和部门的负责人）。也有的公司，由董事长同时兼任公司的首席执行官和总裁，此外常设一名首席运营官协助董事长兼首席执行官的工作（国内一些上市公司即如此，如TCL集团股份有限公司，李东生为董事长、CEO、总裁，薄连明为COO）。此外，公司还设有其他一些行政职务，如首席财务官等。在英美公司的行政序列中，以首席执行官的地位最高，其次为公司总裁，再次为首席运营官，接下来是首席财务官。在总裁以下，各公司还常常设有多名负责具体业务的副总裁，包括执行副总裁和资深副总裁。这些副总裁一般都负责公司的一个重要业务分部，或者是作为公司董事长和首席执行官的代表担任重要子公司的董事长兼首席执行官。需要注意的是，作为执行董事的CEO，在董事会的权力受到限制，如不能进入报酬委员会、审计委员会等；第二，每位首席官在自己管理的业务领域都是“一把手”，同时也是所分管工作的具体责任主体。例如，CFO就是负责公司财务制度、财务控制的一把手。这决定了首席官负责制给予每一位首席官足够大的权力，也即充分授权；但是每一位首席官也要独立承担责任；第三，首席官成员的明确分工实现了企业家管理行为的专业化分工。在首席官负责制下，要求企业家不是万能的，每个首席官在所管理的业务领域内都是专家和行家。

（二）以德国为代表的二元公司治理模式。德国二元公司治理模式实行双重委员会制度，有以下特点：

1、基本制度按照股东会-监事会-董事会（理事会）的有形组织架构设计，也称作双层董事会模式。第一层董事会是监事会，监事会由股东会选举；第二层董事会是理事会，确切说是经理理事会，理事会由监事会选举，并对其进行监督，理事会作为执行委员会负责经营管理公司。

2、由监事及监事会代表股东利益，负责理事会成员的任免和监督，其主要职责就是监督。监事会成员不得兼任理事会职位，不得担任子公司理事会职务，以保证监事会的独立判断力。一个公司的监事不得担任其他公司的理事会经理，以避免交叉兼职。股份公司理事会负责公司管理和业务执行，理事会席位数量由公司章程规定。

（三）以日本为代表的混合公司治理模式。所谓混合公司治理模式，是公司既有董事会（董事会的日本汉字为取缔役会，代表取缔役为董事长，取缔役社长为总经理、总裁），又有监事会（日本汉字为监察役），而且董事会、监事会都由股东会选举产生，都对股东会负责。以日本为代表的混合公司治理模式，其主要特点是以公司中高层管理人员为主导的董事会。

日本公司的董事会成员主要来自公司内部，几乎全都是仰赖日本独特的终身雇佣制和年功序列制，从公司职员位置一步一步提升上来的，股东代表特别少，从总体上看具有股东身份的仅占9.4%，而在上市公司特别是大公司中，具有股东身份的仅占3.9%。日本公司主要通过定期举行“经理俱乐部”会议对公司主管施加影响。“经理俱乐部”会议是非正式的公司治理结构，但它实际上是控制企业股权的金融机构（日本的银行处于公司治理的核心地位。在经济发展过程中，银行深深涉足其关联公司的经营事务中，形成了颇具特色的主银行体系。所谓主银行是指某企业接受贷款中是第一位的银行，在日本公司董事会中，有一名以上的董事常常是公司主银行的前任主管。这位前任主管实际上就是为主银行收集信息，并对公司主管实行严密监控，当对公司主管经理的经营业绩不满意时，就可以利用股东大会罢免这些经理人员）和实业公司等主要法人股东真正行使权力的场所。在“经理俱乐部”会议上，包括主银行和法人股东在内的负责人与公司经理一道讨论公司的投资项目、经理的人选以及重大的公司政策等。

近年来，包括丰田、索尼、日立系、野村系在内的大多数日本企业开始进行一定程度上的董事会改革，目前的主流做法是在管理实践层面上引入美国式董事会的一些最佳实践。企业可以自由选择放弃日本传统模式的与中国公司法规定比较类似的股东会-董事会-监事会治理结构模式，转向美国模式的股东会-董事会-独立董事任职的董事会委员会这一当今世界多数大型企业的主流治理结构模式。他们在公司的董事会和执行官员之间做出正式的划分，董事会任命全部的执行官员。执行官员有权就董事会授权他们的事项进行决策，类似于中国公司的经理办公会。董事会还要在执行官员中任命一位或几位代表执行官员（代表执行役），每位代表执行官员都在有关事务上代表公司。董事会还在代表执行官员中任命一位公司总裁和首席执行官。

上述公司治理模式比较为我们的自主性制度创新提供了一个很好的观察和研究机会。随着经济全球化的推动，公司治理朝着趋同的方向发展，一些共同的基本理念和基本原则，如更加注重股东权利的保护，并从强化程序规则上加以保障、董事忠实义务和董事会责任的强化、外部董事制度、企业的决策权与执行权分开等，正在被不同国家的公司所接受。

淡马锡是新加坡政府全资持有的控股性公司，其董事、总裁的任免需要有民选总统批准。目前，淡马锡董事会共有8名成员，6名非执行董事，2名执行董事，2名执行董事中，一位兼任总裁。淡马锡及淡联企业十分重视董事会的独立性，来自管理层的董事极少，一般只有总裁一人，首席财务官、首席运营官等高级管理人员不进入董事会，而且董事长与总裁两个职位由两个人分别担任，董事长是外部董事，极个别企业由于特殊原因董事长兼任总裁。但是，即使由内部人担任董事长，董事会中必然自然形成或由董事会指定一名外部董事（或独立董事）为首席独立董事或副董事长，在执行董事不参加的情况下，召集非执行董事研讨内部人不宜参加的公司有关事务。淡马锡及淡联企业董事会均设有专门委员会，上市公司专门委员会的设置必须按照法律的规定设立审计、提名、薪酬、风险管理委员会，非上市企业专门委员会的设置由董事会根据企业实际情况确定，不尽相同。如，淡马锡设立了常务委员会（EXCO）、审计委员会（AC）和干部培养与酬劳制定（LDCC）三个委员会；新加坡航空公司为淡马锡控股上市公司，设有常务、审计、薪酬与工业关系、提名、安全风险五个委员会。

中国民生银行是一个产权清晰的股份公司，有很好的治理基础，使他们自觉地、本能地实施了构建现代公司治理机制的一些举措，尽管这些与国际公司治理准则的先进标准相比尚有不小的差距。目前，民生银行的董事会共有董事成员18名，其中董事长1名，副董事长2名，股东董事9名，独立董事6名，执行董事3名。董事会下设包括战略发展、风险管理、审计、提名、薪酬与考核、关联交易控制六个专门委员会，除了战略发展委员会，其他五个专门委员会都是由独立董事担任主席。专家治理目前在民生银行深入人心，6名独立董事的专业结构和从业背景被极为看重，民生银行的相关资料中说明，6名独立董事分别是1名审计专家、1名法律专家、1名宏观经济学家、2名金融专家、1名人力资源专家。

所以，对我国国有集团公司而言，应研究借鉴各国企业董事会运作中一些共性的东西，分析把握上级部门的政策取向，根据企业不同的形态、不同的发展阶段因地制宜、循序渐进地开展治理实践，推进改革。

三、改革思路

（一）首先是在集团公司领导层统一思想，达成共识。联想控股有限公司常务副总裁，神州数码控股有限公司董事局主席李勤讲过一段话，笔者非常赞同。他说：在企业我原来是管理层，虽然很好地处理了许多治理问题，保障和促进了联想的健康发展，但当时并没有从治理的角度更深层地认识问题。中国公司的现状是治理实践性在企业内落实程度并不高。每个公司都按照《公司法》要求建立了公司治理结构、明确了治理的具体工作，但很多是应付工商注册、上市条例等而被动做的，并非主动地接受和完善公司治理；即使发现由于公司治理不完善而影响了公司的发展，想要实践，阻力也非常大。第一，存在股东、董事会、管理层对治理共识的问题，如做短期还是做长期？要人治还是法治？治理对公司的长远健康发展起什么作用？治理是不是权力之争？三层的职责定位如何确定？如何形成三层之间纵向指挥和横向监督的关系？如何保持三层之间的利益一致性等等。这些问题没有很好的共识，成为治理实践最大的阻力；反之，在这些问题上达成共识，必将成为国企治理实践最大的动力。

（二）循序渐进，推进改革。笔者认为，改革目标应从建立合理的治理架构和建立健全的体系开始。治理架构主要是，明确各机构，如董事－董事会、监事－监事会、总经理－管理层的职责，以及内部监控体系等。建立健全的体系包括：机构结构和组成、引进外部董事、解决管理层和董事交叉；董事会运作和后果、董事责任；董事会和董事的职责体系等。为实现上述目标，可从两个方面先行入手：

第一，可考虑在公司董事会下设立提名与公司治理委员会。主要负责对公司董事（包括外部董事）、董事会各专业委员会成员、公司高级管理人员的人选进行广泛物色、筛选、审查、推荐，研究董事、高级管理人员的选择标准和程序，加强公司治理的前瞻性研究，制定公司中长期治理规划，并就公司治理规则、架构、体系的建立、完善和执行向董事会提出建议，营造公司治理的氛围。其中，选聘优秀高级管理人员是公司董事会的重要甚至是首要职责，其选聘程序一般为：1、提名与公司治理委员会可根据公司对高级管理岗位的需求，向董事会提出聘任高级管理人员的动议，此动议应明确对相关高级管理职位的资格或条件要求；2、提名与公司治理委员会关于聘任高级管理人员的动议获得董事会认可后，可在公司、控股（参股）企业内部以及人才市场等按照标准广泛搜寻初步候选人。总经理对于除总经理和董事会秘书外的其他高级管理人员具有第一提名权，提名与公司治理委员会应首先接受总经理关于相关高级管理人员的提名人选；每一个待定高级管理职位均应征集2名及以上的初步候选人备选；3、搜集初步候选人的职业、学历、职称、详细工作经历、全部兼职等情况，并通过面谈等形式对初步候选人进行了解，在委员会内部讨论、沟通；4、征求被提名人对提名的书面同意，否则不能将其作为高级管理人员人选；5、召集提名与公司治理委员会会议，根据高级管理人员的任职条件，对初步候选人员进行资格审查和优先排序，形成向董事会的书面推荐意见。对于经会议审议拒绝向董事会推荐的初步候选人，提名与公司治理委员会也应将其资料以及拒绝推荐的原因向董事会做书面说明，除非经沟通相关候选人的提名人做出撤销提名的决定；6、根据董事会决定和反馈意见进行其他后续工作。提名与公司治理委员会可督导公司制定关于高级管理人员的任职标准及内部选拔程序并形成具体制度。

第二，逐步推进公司董事与管理团队成员的分离。许多国家或地区的公司治理准则，强调董事任职或兼职管理团队岗位的只能是1人或2人，大多数公司章程规定是1人，一般情况下是总经理进入董事会并担任董事长，或如许多上市公司以及宝钢、神华等国有独资试点企业的做法：董事长与总经理分设，总经理进入董事会任董事。在一些规模较大而且董事会成员较多（13人或15人的董事会）的公司，负责运营的高层管理人员（COO或副总经理）也可以担任董事，进入公司董事会（如TCL集团股份有限公司COO薄连明为执行董事）。而国有集团公司董事会与管理层高度重叠，在公司规模较小、产业较单一的时候，可以提高决策效率，降低管理与监督成本。但是，当公司已具有相当规模，并且处在资本化、多元化、国际化并购扩张的发展阶段时，董事会与管理团队的高度重叠，实际上造成大多数董事的精力不是用于董事会工作，而是花费在公司具体运营及管理上，加之董事会与管理团队成员的专业背景比较单一，既影响决策与制衡，管理团队权力的相对独立性也受到限制。所以，确实有必要分离董事与管理团队成员，重新界定董事会、监事会与管理团队的权力边界，以强化各自应有的职能与责任。

分离的具体操作，可着眼于战略和产业的发展，以及董事专业互补性和目前公司董事会、经营层存在的“短板”，考虑先选择1～2名董事（兼职经营层）职位，董事从经营层撤出，在经营层以外行使董事的权力，同时通过多种渠道选聘急需的经理层人员。也可考虑引入外部专家董事，现有经营层高管（董事兼）不再进入董事会兼任董事，逐步形成多数管理团队成员不再任职董事会。

此外，鉴于《公司法》对监事会人员构成的有关要求和国有企业必须坚持的中国共产党领导的重大原则，为保证企业党组织参与企业重大问题的决策，可采取党委有关成员与董事会成员中的非外部董事、经理层成员“双向进入、交叉任职”办法，进入董事会和经理班子的党委成员反映党委的意见和建议，并把相关情况反馈给党委。党委参与重大问题决策，主要是提出意见和建议，而不是代替董事会决策，充分发挥董事会对重大问题的统一决策作用。

总之，对国有集团公司而言，国家（代表全民）的出资人职能与企业的关系，决定了所有权与经营权之间，既要适当分离，又不能完全脱钩。两权分离如何适度把握，既不影响决策效率，又能促进科学决策，发挥经营层的积极主动作用，确实是摆在许多企业面前的一个重要课题。近期国资委正在起草或将出台《中央企业领导人员管理暂行规定》、《董事会试点中央企业董事会选聘高级管理人员工作的指导意见》等制度文件，笔者期待国资委现代企业制度的深入推进和国有集团公司的重组整合能给其公司治理改革带来契机，也相信国有集团公司治理改革一定会不断深化，取得实效。