中美民用航空市场反垄断法律体系的比较分析*

郑少霖， 余爱云

(1. 武汉大学 国际法研究所, 湖北 武汉 430072; 2. 宝鸡职业技术学院 经济管理系, 陕西 宝鸡 721013)

1903年12月7日， 美国的莱特兄弟实现了首次载人动力飞机飞行， 这是人类现代航空业的发端。第一次航空运输是1919年在法国-比利时航线上进行的运输。美国航空运输市场作为世界上最发达的市场之一， 其反垄断法律体系在民用航空市场的适用有着丰富的经验。我国作为世界上增长潜力最大的民用航空市场， 反垄断法律体系已初步建立。2007年8月， 美国司法部和英国公平贸易局以10年来合伙操纵客运和货运航班票价及附加费， 发起航空运输业有史以来最大的反垄断调查， 对英航和大韩航空处以巨额罚款。我国几家航空公司在美国和欧盟也受到反垄断调查。为了更加积极参与国际竞争， 我们有必要参考美国在反垄断立法方面的经验来不断完善我国的民用航空立法体系。

一、 美国民用航空市场反垄断法律体系的发展

(一)严格管制阶段

美国商业航空开始于20世纪20年代末， 最早的飞机主要用来运送邮件。20世纪30年代初开始了少量的客运服务。当时由美国邮政局控制邮件运价， 后来根据1934年航空邮政法， 改由美国州际商业委员会(ICC)控制。为有效配置邮寄路线， ICC建立了一个竞争性的竞价系统， 只有每英里价格叫价最低的航空公司才得到一个路线的运输授权。作为对该竞价系统的反应， 当时的航空公司被迫实行低价竞争策略， 以获得想要的线路， 并期望以后有机会能够提高运价。但是， 由于ICC一直不允许航空公司提价， 许多航空公司提供邮件运输服务的价格低于成本， 处于破产的边缘。这促使人们意识到， 价格只降不涨将使航空业陷入“破坏性竞争”的困境。因此， 要使航空业发展成为美国经济中一个稳定和健康的行业， 就有必要让政府对该行业进行管制。1938年， 美国航空运输业还处于起步阶段， 美国国会通过《民用航空法》， 授权航空当局对航空运输市场进行严格的管制， 防止和制止垄断行为和不合理的定价行为损害消费者的利益。《民用航空法》主要从四个方面进行管制： 一是严格控制新企业的进入， 控制国内航空运输企业的数量； 二是航空公司的飞机数量、 飞机的座位数以及运营范围的严格管制， 航线的进入和退出必须得到政府的批准； 三是禁止航空企业的合并； 四是由政府控制航空运价和收入。1958年美国国会颁布了《联邦航空法》， 将1938年《民用航空法》并入其中， 其中包括第441节对航空运输业反垄断行为进行规制的授权条款。此阶段， 虽然反托拉斯法适用于航空运输， 但由于政府的直接干预， 航空运输业基本不存在价格和运力上的自由竞争， 从而排除了反托拉斯法的适用。

从1938到1978年的40年间， 由于美国民用航空委员会(Civil Aeronautics Board， CAB)的严格管制， 除了当时的23个承运人以外， 没有新航空公司被授予骨干航线经营权， 这成为美国放松管制者批评政府阻止新航空公司进入主要航线、 不顾公众利益、 削弱竞争、 保护低效率航空公司的有力证据。这种官僚僵化的管理体制导致了美国航空运输业效率不断降低， 亏损严重。正如美国保护航空运输业强力竞争委员会向总统和国会提交的报告中所批评的： “在美国的商业历史上， 除空运业以外， 从来没有哪种重要行业， 其以分钟计算的效率是由政府机关的工作效率决定的。”[1]80

(二)放松管制阶段

20世纪70年代， 世界经济增速放缓， 政府对经济的干预效果不大， 经济学界开始批判凯恩斯主义， 推崇有效的市场竞争理论， 主张自由经济的新古典经济学受到青睐。美国各行各业掀起了解除管制的浪潮。在这一浪潮当中， 要求对航空管制进行改革的呼声越来越高。随着1969年宽体客机的出现， 航空公司运力显著增强， 但世界范围的石油危机， 导致燃油价格飞涨， 使航空运输业陷入承重的财政困难， 公众和许多政界、 经济学界、 航空运输界人士指责政府对航空运输业管制过严， 约束了航空运输的自由竞争。1975年， 美国国会会同交通部组织听证会， 专门研究了管制改革的各种思路。在全社会的巨大压力下， 美国总统卡特于1978年10月24日签署了《航空业放松管制法》， 简化了航线的进入和退出手续， 放开运价控制， 将航空运输业推向市场， 在航空运输领域引入市场竞争机制， 并修改了1958年《联邦航空法》， 清楚地规定了对航空运输业的解除管制不包括对航空运输业中各种不公平的竞争方法或欺骗性的行为或做法的豁免。法律规定， 国家分步骤地解除对航空业的管制： 先是民航委对航线的管制权于1981年12月31日终止； 然后是对航空业票价和运费的管制权于1983年1月1日终止； 《航空业放松管制法》规定司法部反托拉斯局负责在航空运输市场执行反托拉斯法， 维护市场的公平竞争秩序。

1980年5月， 民航委允许票价无限的下调灵活性和相当的上调灵活性， 并且极力鼓励航空公司独立定价。在1983年1月1日之前， 民航委终止了对机票票价和航空市场进入的控制。从此， 美国航空公司可以在不受管制的环境中竞争了， 从那时起， 航空公司可以根据市场形势发展和本企业的战略对机票自主地提价和降价。

(三)完善健全阶段

继1978年的《航空业放松管制法》引入反托拉斯法条款后， 美国国会又先后通过了1979年《国际航空运输竞争法》、 1997年的《航空竞争促进法》、 2001年的《航空运输竞争恢复法》等相关法律来规范航空公司的市场行为。1979年《国际航空运输竞争法》授权民航委员会针对“外国民航当局或航空承运人损害美国承运人的经营权利、 或从事不公平、 歧视性、 限制性商业行为， 显著影响美国承运人的竞争力”的行为采取措施， 暂停该过航空承运人的经营许可， 以及限制任何第三国航空承运人在上述两国间的航空运输。1997年《航空竞争促进法》针对美国国内繁忙机场制订了机场起降时刻的分配、 拍卖等规则， 促进美国国内航空运输企业的竞争。此外， 美国国会还在讨论一些提案， 如针对控制航空运输企业滥用市场优势地位、 促进航空运输企业竞争、 保护航空运输消费者权益的《航空公司旅客权利法》， 针对大型航空运输企业合并、 促进航空运输企业竞争、 保护航空旅客权益的《2001年航空公司竞争和旅客权利法》， 针对消费者获取航空运输业信息、 促进航空业竞争、 保护航空旅客权益的《航空消费者知情权法》等， 并通过运输部发布类似于1998年4月6日《关于航空运输领域不公平竞争和独占行为的执法政策》这样的规范航空运输市场不正当竞争行为的政策， 不断完善有关航空运输竞争市场的法律体系。[2]8

美国的反垄断法的基本法主要由《谢尔曼法》、 《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》三部法律构成， 1890年的《谢尔曼法》(Sherman Act)是美国反托拉斯法的基础， 它主要在第1条和第2条里面规定了两个原则性的条款， 是美国认定托拉斯行为的基本准则， “该法案是在广大人民群众的压力下保护自由竞争， 保护正常垄断， 限制私人垄断的过激行为， 维护资本主义正常发展的立法措施”。[3]83

《克莱顿法》(Clayton Act)于1914年生效， 《克莱顿法》是对《谢尔曼法》的补充， 其中第2条对于歧视性定价行为进行了详细的规定， 同时第七条对控制企业兼并作了规定， 与《谢尔曼法》相比， 《克莱顿法》主要采用的是事先审查制度。[4]3《联邦贸易委员会法》(Federal Trade Commission Act)于1914年生效， 根据该法建立了联邦贸易委员会， 用来防止企业在商业活动中采用的不正当竞争行为， 随时收集、 编制和调查有关从事商业或其活动影响商业的个人、 合伙人、 公司的组织经营活动及管理等方面的信息， 举行听证会， 并做出停业判决， 以此来消除商业中的不公平竞争， 并向司法部长报告。该法第5条关于实体问题的规定是： “商业中或影响商业的不公平的竞争方法是非法的；商业中或影响商业的不公平或欺骗性行为及惯例， 是非法的”。企业兼并一直是美国反垄断法规指的重点， 由于企业兼并直接减少了竞争者的数量， 削弱了市场竞争， 美国反托拉斯局在1968年颁布了《合并准则》， 美国在1980前对于企业的兼并采取严格的审查制度， 然而随着全球经济一体化的发展， 企业竞争发展为跨国集团竞争的时代， 其他一些国家在国内的反垄断政策上采取比较宽松的态度， 比如日本， 日本政府鼓励企业间的兼并和合作， 使得日本企业在国际市场上显示出了很强的竞争力， 和一些国际大型组织发展很快的国家相比， 这一时期美国企业的国际竞争力相对减弱。[5]8为了适应新形式的变化， 美国于1982年和1984年对1968年的《合并准则》进行了修订， 并于1992年颁布了《横向合并指南》， 鼓励企业在反垄断法框架下进行合并， 这导致了美国波音公司和麦道公司的合并。[6]151以上三部基本法律和四个反垄断指南， 加上针对航空运输制定的法律和司法判例， 构成了美国民用航空领域的反垄断法律体系。

二、 我国民用航空反垄断法律体系的发展

我国市场经济起步晚， 相关反垄断法律法规的制订更晚， 最早对垄断行为提出规制的是1988年国务院提出的《反对垄断和不正当竞争暂行条例草案》， 1993年9月全国人大常委会通过了《反不正当竞争法》， 该法实际上不是纯粹的反不正当竞争法， 而是糅合了一些反垄断的规范， 是反垄断法和反不正当竞争法的合并立法， 第二章“不正当竞争行为”规定了11种行为， 其中5种行为属于垄断行为， 分别是公用企业等限制竞争行为(第6条)、 政府及其所属部门滥用行政权力行为(第7条)、 低于成本销售行为(第11条)、 搭售行为(第12条)和串通招标投标行为(第15条)。1997年的《价格法》中也有关于垄断行为的若干规定， 其中第14条就规定了价格卡特尔、 低价倾销和价格歧视等行为。

对于民用航空而言， 由于我国目前对民航领域的相对管制， 现有民航法规体系突出以航空安全管理为主、 行业监管法规为辅、 竞争法规为补充的特点。1995年10月通过的《民用航空法》是我国民用航空的基本法， 该法注重的是维护国家的领空主权和民用航空权利， 保障民用航空活动的安全和秩序， 保护民用航空活动当事人各方的合法权益。在航空安全方面， 民航总局共颁布了21部飞行标准规章和84个与规章相配套的咨询通告、 管理程序和管理文件， 还有相应的安全保卫规定， 可以说飞行安全方面的法规已和世界接轨。但在反垄断和反不正当竞争方面， 在2008年《反垄断法》出台之前， 仅有的反不正当竞争的法规包括1994年9月14日民航总局以文件的形式印发了《维护航空运输市场公平竞争暂行规定》， 后民航总局于1996年颁布了《制止民用航空运输市场不正当行为规定》， 该规定将不正当竞争行为的主体划分为四种： 一是航空运输企业； 二是机场、 民航省(市、 区)局和航站； 三是运输销售代理企业； 四是民用航空器维修、 空中管制、 航空油料、 航材供应、 航空结算、 计算机以及其他航空运输生产服务的企业(单位)。根据不同主体， 该《规定》以列举的形式将不正当竞争行为表现形式分为四个方面共二十二项。但由于当时民用航空市场属于高度管制时期， 民用航空的整个市场除了销售代理市场外， 全部控制在国有经济下， 而且民航总局作为监管机构， 和航空运输和保障企业有着一定程度的隶属关系， 它既是政策的制订者， 又是执行的监督者， 这导致该规定的制订流于形式。

我国开放民用航空市场的尝试是以2002年6月颁布的《外商投资民用航空业规定》开始的， 之后2005年1月和2007年1月又对该规定制订了两个补充规定， 对外商投资民航企业的限制有了较大的放松， 外商投资民航业的范围包括民用机场、 公共航空运输企业、 通用航空企业和航空运输相关项目， 但禁止外商投资和管理空中交通管制系统， 并规定外商投资的民航企业必须由中方控股。2005年2月， 国务院发布支持非公有经济发展的“36条”政策， 包括民航、 能源等垄断领域向民营资本解禁。2005年1月， 随着民航总局颁布的《公共航空运输企业经营许可规定》的正式施行， 非国有资本进入民用航空业至少从法律层面扫清了障碍。2005年4月， 民航总局接着出台了《国内投资民用航空业规定(试行)》， 标志着民营资本对民用航空领域的正式进入， 该规定首次明确包括集体企业、 私营企业在内的非公有制企业可以投资国内民用航空业的诸多领域， 包括公共航空运输、 通用航空、 民用机场、 空中交通管理系统、 航油销售储运加注、 飞机维修、 货运仓储、 地面服务、 航食生产销售、 客货销售代理、 计算机定座系统服务、 航空结算及其他相关项目， 但同时也强调了国有经济的主导地位。正是《国内投资民用航空业规定(试行)》的颁布， 标志着民用航空市场的正式开放， 民营资本开始进入民用航空市场， 我国民用航空市场投资主体开始多元化。自奥凯航空有限公司于2005年2月第一个拿到运营执照以来， 先后有39家民营航空公司向民航总局提出运营申请， 其中， 春秋航空、 奥凯航空、 吉祥航空、 东星航空、 鹰联航空等都是民营航空公司中已经投入运营并且资产规模较大的企业。

除了民用航空运输企业市场准入限制条件的放宽外， 民航管理当局也在尝试航权的开放。为了适应国内民航运输市场快速发展的需要， 民航西南管理局于2009年四季度下发了《民航西南地区区内航线经营许可开放方案(试行)》， 标志着我国民航第一家区域内航权开放的正式实施， 被认为是“打破行政垄断， 顺应市场需求”，[7]国内航权的开放， 是我国民用航空市场真正走向开放的第一步。虽然国内学者普遍认为民用航空投资主体的多元化是迈出中国民航市场完全竞争的第一步， 但同时有学者指出我国民航业不只存在一种垄断形式， 而存在行政垄断和经济垄断等多种垄断形态， 这几种垄断形态在性质上是不同的， 需要适用不同的法律手段进行规制[8]40， 作者认为， 中国民用航空市场的根本症结在于行政垄断。

2008年8月1日起正式实施的《中华人民共和国反垄断法》是中国法制史上， 特别是竞争法上的一件盛事， 该法共计8章57条， 详细描述了垄断行为的三种形态及规制方法， 对行政垄断也作了规定， 虽然有的学者提出不同意见， “由于《反垄断法》关于解决行政垄断方式的规定， 与14年前通过的《反不正当竞争法》相比， 没有任何实质性变化， 难以令人满意”，[9]108但毕竟该法的实施使我国有了自己的经济宪法， 自始， 中国的竞争法体系得以进一步完善， 以法律方式所订立的市场竞争游戏规则将给市场竞争的参与者以确定的行为规范、 可以预见的法律后果和明晰的竞争指引。

三、 美国民用航空市场的立法体系对我国的借鉴意义

美国民用航空市场是世界上最早开放的航空市场， 在经历了严格管制、 放松管制阶段后， 现在已发展成为了世界上最大的航空市场之一， 航空市场的繁荣必然导致了航空市场法律体系的不断完善。在航空市场反垄断法方面， 以《谢尔曼法》、 《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》为基础、 相关合并准则和指南为补充、 航空专业法律规定为指导， 构成了美国民用航空市场反垄断的完整法律体系。而对我国来说， 民用航空市场真正的市场化发展只有十余年， 原有的竞争法体系以反不正当竞争为主， 2008年的《反垄断法》的施行标志着我国对市场垄断行为的规制刚刚开始， 因此， 我们应借鉴发达市场的反垄断立法经验， 逐步健全和完善我国的反垄断立法体系。这样才能使我国民用航空市场真正走向繁荣， 使民用航空市场充分、 合法的自由竞争， 实现社会福利的最大化。

一是完善民用航空领域反垄断立法体系。我国现有的反垄断立法为2008年实施的《反垄断法》， 该法作为反垄断领域的基本法， 对市场垄断行为及其规制作了详细的规定， 但在实际操作中， 特别对于企业集中的事前监控和法律评估， 没有相应的配套办法， 比如2009年的东方航空和上海航空的合并案中， 连起码的反垄断合并审查程序都没有。应借鉴美国的《合并准则》和《横向合并指南》， 制订相应详细的、 可操作性的规定， 来规范市场的合并行为， 并直接适用于民用航空市场。

二是明确反垄断行为的监管执法机构。美国反垄断执法体制实行的是双轨制， 主要包括司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会。在航空运输中， 运输部仅有对航空公司某些特定商业行为给予反托拉斯法豁免的职能。我国《反垄断法》第9条规定了国务院设立反垄断委员会， 负责组织、 协调、 指导反垄断工作， 但在具体的反垄断工作上是由三个部门负责的， 有关价格垄断的主要由国家发展改革委员会委负责监管， 有关非价格的垄断的由国家工商总局负责， 有关经营者集中的由商务部负责， 这可能导致在反垄断执法中的协调困难， 笔者建议将反垄断行为的执法工作统一收归国务院反垄断委员会， 国务院设立反垄断委员会应配备相应的专业人员， 在具体案件中可以聘请有关方面的专家、 学者来对垄断行为进行界定， 并对反垄断委员会授予相应的司法权。

三是放开民用航空市场的准入、 退出机制， 实现航空市场的自由化。美国在民用航空市场是最开放的国家， 自1978年的《航空业放松管制法》施行以来， 在航线的进入和退出、 航空公司的准入和退出、 运价的控制， 空域的管理等方面都是开放状态。而在我国， 在航空公司准入和退出机制方面， 虽然放开了航空公司准入机制， 但在退出机制上却有重重阻碍， 根本的原因在于航空市场的国有化绝对主导特征； 在航线和时刻上， 不仅需要民航管理当局的同意， 还需要中央军委的同意， 还要和当地机场公司进行协调， 审批程序繁琐； 在空域管理上， 美国80%的空域由民用航空使用， 而在我国， 仅有22%能够使用， 导致大量空域的浪费； 在后勤保障方面， 航油、 航材、 计算机定座系统等都是独家经营， 这直接导致我国航空运输企业的不可变成本远远高于美国， 增加了航空运输企业的负担。所以我国应制订相关法律法规， 使民用航空市场逐步向自由化迈进。

对于美国而言， 反垄断立法和执法实践在民用航空领域已非常完善和成熟， 对于我国而言， 则是刚刚开始， 其根本原因在于我国民用航空市场的半开放状态， 但天空开放是必然趋势， 2007年3月22日， 欧盟27国交通运输部长一致通过与美国达成“天空开放”协议， 协议的核心内容是， 今后凡属欧盟成员国航空公司的飞机， 均可从欧盟境内任一机场飞往美国境内任一机场， 新协议同时允许欧盟航空公司的货运航班在中途经停美国前往第三国时， 不再受到必须是从欧盟境内起飞的限制。美国的航空公司也可开辟前往欧盟的任意航线， 协议于2008年3月30日生效。天空开放直接导致竞争的加剧， 我国航空运输企业一方面要加强自身的经营能力， 做大、 做强企业， 另一方面， 要在《反垄断法》等法律法规的指导下， 合理利用规则， 积极参与市场竞争， 才能在未来的国际航空市场中立于不败之地。

参考文献：

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[7] 何丹. 西南地区航线经营许可全面放开 [N]. 中国民航报， 2009-12-22(01).

[8] 郑鹏程. 行政垄断的法律控制研究[M]. 北京： 北京大学出版社， 2002.

[9] 郑鹏程. 反垄断法专题研究[M]. 北京： 法律出版社， 2008.