国际投资中的环境保护法律问题

□文/常青 宋忠胜

一、国际投资与环境保护

（一）国际投资与环境保护的关系

1、环境是国际投资中的重要因素。投资国的环境和自然资源是投资者必须考虑的重要因素之一。对于有些投资项目来说，当地的自然资源是决定投资的首要考虑。一方面自然资源本身是国际投资活动的重要客体和对象，由于各国自然资源的分配不同，就使得一些国家或一些跨国公司为此而进行跨国投资开发活动；另一方面环境也是决定一国是否对他国进行投资的重要外部条件，因此有些投资项目要把当地的自然资源作为可否投资的重要因素。

2、投资活动对环境的影响。投资活动对环境的影响，犹如一把“双韧剑”，既有有利的一面，也有不利的一面。

其一，投资活动对环境积极有利的影响。（1）国际间的投资活动解决了东道国资金不足、人口就业压力等问题，促进了东道国经济的发展，提高了人民的生活水平；（2）促使各国采取严格的环境标准，从而推动全球的环境保护；（3）国际投资活动过程中的技术转让、资金投入促进了东道国环保工业和技术的发展，推动了国家之间深层次的、广泛的环保合作。

其二，投资活动对环境不利的影响。

（1）国际间的投资活动扩大了国家经济活动的规模和范围，增加了资源的使用量，同时，也增加了废物排放量和污染强度，加剧了东道国的环境压力；（2）东道国低而宽松的环境标准促使投资者在东道国投资有污染的产业或项目，导致污染的跨国转移；（3）增加了土地、矿产、森林、水等资源以及能源的消耗，形成新的环境压力。

（二）国际投资中环境问题的表现形式及成因

1、国际投资中环境问题的具体表现形式。（1）利用不同的环境标准和资本的自由流动，转移污染企业。一般地，发展中国家由于其经济，社会发展水平相对落后，环境标准往往低于发达国家，发达国家因此将大量资本投入到对发展中国家环境有严重影响的产业。据有关资料统计，美国以“国家安全”为由，禁止在阿肯色州和亚拉巴马州开采铁矾土，引起美国商人争相在牙买加和奎亚那开采矿石；（2）以自由投资形式掠夺东道国的自然资源。在国际投资过程中，发展中国家的优势突出地表现在其资源方面。但由于受到对环境问题认识水平的限制，生态资源的价值在发展中国家未得到正确的认识。发达国家为了保护本土的生态资源，往往将损及本国生态资源的企业放在发展中国家投资生产。而发展中国家为了吸收更多的外商在本国投资，往往忽视了对本土生态资源的保护，使投资与环境之间严重失衡，加剧了环境的恶化，引发了新一轮的环境破坏。

2、国际投资中产生环境问题的原因。

首先，从利益目标看，投资者和东道国在国际投资和自然资源开发中的利益冲突是根本原因。就投资者而言，投资是为了获取高额利润，对他国的自然资源不承担保护的义务；东道国吸引投资的目的是为了开发利用资源，希望吸引更多的外资发展经济，解决人民生活困难、经济发展水平低的问题，因此面对外资带来的污染问题常常忽略。投资者和东道国不同的利益需求都会使双方不注意对环境的保护；其次，从法律层面看，发达国家和发展中国家环境法规对环保标准和要求规定的差异是造成污染转移的法律原因。发达国家和发展中国家之间存在着明显的环境标准的差异，这种差异使得发达国家为逃避本国高标准环保要求所带来的高成本，把某些污染型企业转嫁到环保标准相对较低的发展中国家。

二、我国有关国际投资中环境法律问题的缺陷

（一）立法指导思想上存在缺陷。我国的环境基本法的立法思想相对落后。1989年制定《环境保护法》时，我国社会正处于由计划经济体制向市场经济体制转变的社会转型期，其基本特征仍然是以片面追求经济发展为最高目标。1992年7月，由国家计划委员会和国家科学技术委员会牵头组织各有关部门制定和实施中国的可持续发展战略，先后制定了《中国21世纪议程》和《中国21世纪议程纲要》，提出了“可持续发展”目标。然而，我国的宪法和1989年修订的环境保护基本法都是在1992年世界环境与发展大会前制定的，在立法的目的上都没有体现可持续发展的思想，在一定程度上阻碍了我国环境法的发展。因此，现行《环境保护法》的指导思想应作出相应的调整，将实现经济社会的可持续发展、实现人与自然的和谐发展、建设生态文明作为《环境保护法》的基本指导思想。

（二）环境标准存在缺陷。其一，防治环境污染的环境标准比较多，而防治环境破坏的环境标准却很少。至今，我国有关防治污染的环境标准已初具规模，各种污染物的环境质量标准、排放标准在控制环境污染方面已发挥重要作用。但是，有关防治环境破坏、保护自然资源的环境标准则相当缺乏；其二，末端性环境标准比较多，源头性、全过程环境标准比较少。我国虽然在污染的全过程控制方面进行了许多的探索，但利用环境标准进行全过程控制却显得不够，大量的环境标准停留在末端治理阶段，源头性、全过程性环境标准很少；其三，排放标准未能有效执行，污染物排放总量居高不下。由于国内长期实施“超标排污收费”的经济手段，没有及时建立“超标违法”的强制措施，同时超标排污费远低于污染治理的成本，排污者宁愿缴纳超标排污费而不想去真正治理达标。这在客观上造成超标排污难以受到法律的追究，因此主观故意超标排污比较普遍。排放标准的严肃性乃至环境法规体系受到了严峻的挑战。

（三）环境执法存在缺陷。首先表现为环境立法的滞后与缺失。立法上许多条款明显滞后，甚至与现实脱节，并且立法体系上还有相当数量的空白。不仅如此，我国环境立法的指导思想仍停留在污染-治理的模式上，环境法律法规之间缺乏协调性，环境经济法律制度立法薄弱，制约了环境法律整体功能的发挥；其次表现为环境执法主体不明确。在我国环境保护领域实行的统管与分类相结合的多部门、分层次的执法体制下，执法主体林立、执法权力分散，造成执法混乱。法律法规对环保部门如何监督其他部门及拥有哪些监督权均未作出明确规定。致使环保行政主管部门既无法监督这些部门的环境执法情况，又不能行使这些部门的行政权力。

三、我国国际投资中环境保护法律问题对策建议

（一）完善我国相关立法指导思想——科学发展观。首先，在实现经济发展的同时，充分考虑环境、资源和生态的承受能力，保持人与自然的和谐发展，实现自然资源的可持续发展，实现社会的可持续发展。通过法律调整人的利益关系，正确处理人与自然的关系，保持人与自然的和谐发展，建立经济社会可持续发展机制。要特别强调对环境有利的经济活动，在发展指标上，不单纯用生产总值作为衡量经济发展的唯一指标，而是采用社会、经济、文化、环境、生活等多项指标；其次，统筹国内发展和对外开放的要求，一方面要适应经济全球化的新形势，积极参与经济全球化；另一方面又要从我国现阶段国内发展的实际水平和特点出发，使我国的法律真正成为促进国内发展的制度保障，成为协调国内发展和对外开放的平衡器；最后，在制定的法规形式上，既要抓紧国家法律的制定和修改，也要重视行政法规、部门规章和地方法规的“立、改、废”，做到“大处着眼，小处着手”。不同层次的法规都各有其特定的作用。投资与环境问题的解决方法还在发展之中。要重视研究部门、地方所主管的或跨部门、跨地区问题中迫切需要通过法制手段加以调整的社会关系，抓紧制定必要的法规或规章。

（二）完善我国环境标准体系。首先，应根据目前环境标准的实际情况，进行环境标准的清理，明确哪些标准已过时，哪些领域存在标准的缺失，哪些标准之间还存在相互矛盾的情况。并加紧制定和修改一些重要的、急需的环境标准，以满足人们生活水平提高后对生活环境的要求。同时，注意协调各环境标准之间的关系，使环境标准体系全面而且合理。一方面要重视地方环境标准的制定，以满足各地的不同需要；另一方面要理顺国家环境标准与地方环境标准的关系，确立以地方环境标准为主，国家环境标准为辅的格局。在数量上，地方环境标准多于国家环境标准；执行上，地方环境标准优先于国家环境标准。其次，应制定与清洁生产、循环经济配套的环境标准。清洁生产是指为不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。循环经济是以物质循环流动为核心，运用生态学规律把经济活动重新构架组织成一个“资源——产品——再生资源”的反馈式流程和低开采、高利用、低排放的循环利用模式，最大限度地提高资源与能源利用率，从而实现经济活动的生态化，达到消除环境污染，提高经济发展质量的目的。清洁生产和循环经济相辅相成，在资源的循环利用中贯彻清洁生产，在清洁生产过程中实现循环经济。在我国环境法制建设中，要使环境标准制度真正成为防治环境污染，保护环境的重要工具，需把清洁生产、循环经济的思想切实融入到环境标准的创制中去。通过清洁生产、循环经济型环境标准的制定，可把抽象概念转变成了一个可操作的具体工作。

（三）完善我国环境执法。首先，应根除环境执法在立法上的障碍。要大力加强有关环境立法理论的研究，提高立法的质量，增强其预见性和生命力，保障其应有的地位和权威。要修改和出台部分环保单行法的实施细则，理顺相关立法之间的关系。要及早认识现行环境立法中的缺陷与不足，并审慎地加以修改，特别是要在今后的立法中进一步增加可操作性条款，使环境执法有法可依；其次，应改革现行环境执法体制，合理配置各职能部门之间的权力。改革我国现行的环境执法体制，就是要最大限度地统一环境执法主体，把分散于各职能部门的执法权尽量集中到环境保护行政主管部门，赋予环境保护行政主管部门必要的监督权；再次，应采取各种措施，逐步提高群众的环境法律意识，加强其参与环境执法的程度。为此，要深入开展环境保护的宣传和教育工作，激发广大群众的环境危机感和时代责任感，为环境执法的顺利进行打下良好的群众基础。各级环境保护行政主管部门应定期向社会发布环境状况的公报，保证执法决策的公开化和执法过程的民主化，为群众参与环境执法提供良好的条件。

[1]马骧聪，蔡守秋.中国环境法制通论.学苑出版社，1990.

[2]吕忠梅，高利红，余耀军.环境资源法学.中国法制出版社，2001.

[3]陈泉生.环境法原理.法律出版社，1997.