我国农业保险财政补贴问题

□文/王梅欣

我国农业保险财政补贴问题

□文/王梅欣

目前，我国农业保险市场严重萎缩，现代农业发展受到严重束缚，尽快出台促进农业保险发展的政策迫在眉睫。本文针对我国农业保险实际情况，提出农业保险补贴发展思路，并给出实施建议。

农业保险；财政；补贴

农业是我国经济发展的基础产业，同时又是高风险、低收益的产业。农业保险的补偿损失性质决定其在农业发展中有着举足轻重的影响。我国农业保险经历了一个相对缓慢的发展过程，在办理农业保险业务初期，均采用商业化经营的模式，绝大多数保险机构提供的农业保险业务处于严重亏损的状态，导致该业务急剧萎缩，很多地方甚至停办农业保险业务。目前，我国的农业保险仍未得到快速发展，这与农业保险的经营模式、国家政策扶持力度有很大的关系。2004～2008年中共中央、国务院连续五年在1号文件中提出推进政策性农业保险的试点工作。2004年，中国保监会正式启动了政策性农业保险试点，从2007年开始，除地方财政补贴外，我国中央财政支付农业保险补贴达20多亿元，2008年达60多亿元，以后还将进一步增加。虽然政府加大了农业保险补贴的力度，我国的农业发展仍然存在很多难以解决的问题。

一、我国农业保险财政补贴问题

（一）农业保险补贴标准难以确定。从国外做法来看，由于各国及地区之间的自然条件和风险程度存在一定差异，故其补贴情况不尽相同，补贴水平也不是一成不变的。我国地大物博，各个地区的自然条件千差万别，经济发展水平十分不平衡，这就决定了我国农业保险的补贴也不可能实行统一的标准。特别是西部地区无论其经济实力还是自然条件都远不及东部地区。目前如何确定一个较为科学的补贴标准，在政府能够负担、农民愿意投保、保险公司同意承保这三个条件之间寻求一个均衡点，还没有解决。

（二）农业保险补贴力度不足。我国虽然不能像美国那样每年给予30亿美元的农作物保险补贴，但是在发展农业保险过程中仅仅采用免征营业税而不给农业保险任何补贴的方法，显然是不行的。有数据表明，1998～2000年我国平均每年政策性补贴支出817.35亿元，相当于农业保费补贴的7倍，其中粮棉油价格补贴平均每年支出605.36亿元，相当于农业保费补贴数量的5倍。可见，我国财政补贴仍注重对农产品价格补贴，而对农业保险补贴力度却明显不足。

（三）缺乏农业巨灾风险分担机制。虽然很多学者倡议在政策性农业保险试点中承办主体积极探索农业保险再保险这一渠道，但是无论是国家还是地方政府均没有为农业保险的再保险提供财政补贴。虽然政策明确要求在试点中建立各级农业巨灾风险准备金，但是从实际执行情况来看，效果实在差强人意。各个试点几乎没有建立所谓的巨灾风险机制，更没有巨灾风险准备金的建立，巨灾风险准备金的具体使用办法更是无从谈起。

（四）农业保险缺乏法律保障。我国的农业补贴实际上是最近几年才发展起来，起步晚，基础弱，没有相应的法律法规做保障。我国专门性的法规是1995年6月通过的，经2009年修订的《中华人民共和国保险法》，在涉及到农业保险的内容只是“农业保险由行政法规另行规定”，至今我国都未出台专门的《农业保险法》。在政策的实际实施过程中，由于没有明确的规范和制度，短期目标和长期战略未得到很好的执行，农业补贴的具体操作人、补贴对象和补贴金额具有很大的随意性；其次，由于没有明确的法律规定补贴的指定执行者，导致在补贴实施中涉及多个部门，意见很难达成一致，再加上地方保护主义的影响，降低了农业保险补贴的资金使用效率。

（五）补贴范围狭窄。农业保险参与主体主要有两个：一个是承保公司；另一个是投保农户，财政补贴的对象也是这两个主体。我国农业保险业务在经营过程中一直受到“两难”困扰：一方面是农民投保不起，另一方面是保险机构承保不起。这在很大程度上导致了在商业化的经营模式下农业保险市场供求的失衡，农民因支付能力较弱，缺乏对农业保险的需求；而农业保险公司因为承担着赔付率过高、入不敷出的风险，故减少对农业的承保。但是长期以来，我国农业保险业务在发展过程中得到的财政补贴微乎其微。农业保险业务除了受到免征5%营业税的优惠以外，其他方面的待遇与商业保险无异；农户在参保过程中收到的补贴也较少。综观世界各国农业保险的发展历程，早在七八十年代，日本政府对农业保费补贴已经达到总保费收入的59%；美国政府对农业保费补贴约占农作物保费收入的42%左右。

二、我国农业保险财政补贴建议

（一）因地制宜，制定区域性补贴制度。我国目前的情况是地区风险差异大，农业收入水平层次不齐甚至差距很大，而现有的农业保险业务对保险费率并未严格区分，若按统一的保费补贴率进行补贴，则会加剧农户保费负担的不对等性，进一步激化逆向选择的行为。笔者认为，为了提高补贴资金的运用效率，在对农业保险进行补贴时，应该采取差别的补贴标准，即在对农业保险进行补贴的过程中，通过科学的计算方法确定政府到底需要提供多少资金，农业保险的参与者又应该承担多少成本。这就要考虑两个因素：一是农业保险区域保险费率；二是不同地区农民的支付能力。一般情况下，保费的补贴率或补贴额基本上与农业保险的费率呈正相关关系，费率越高，需要补贴的额度越大。区域保险费率充分考虑了地区风险的差异性和农业灾害的损失程度，能够比较公平地反映出农民的保费负担和保险公司的风险责任，只有在这样的费率区分下制定出不同的补贴标准，才能在一定程度上减少投保人的逆选择行为，避免政府补贴资金运作效率的损失。

（二）拓宽补贴资金渠道。现阶段农业保险补贴资金的匮乏是制约我国农业发展的主要瓶颈。为了建设社会主义新农村，发展现代农业，在财政收入和支出不断增加的基础上，调整财政支出结构和财政支农结构迫在眉睫，将不适合现代农业发展的传统方式的支出逐步转变为农业保险补贴。例如，政府每年的农业救济费用接近100亿元，若把该项政府支出的一部分转向农业保险补贴，这样既能增强农民的风险防御能力，又能提高救灾资金的有效使用；其次，若将资本市场资金引入农业保险，对农业保险的发展无疑是具有极大的推动作用。农业损失特别是巨灾损失的发生极大地威胁保险人的生存和农业保险的持续发展，但将损失放入资金规模庞大的资本市场就显得微不足道了。采用这种融资方式，在扩大资金来源的基础上提高了分散风险和抵抗风险的能力。

（三）建立健全农业保险巨灾风险准备金制度。目前，我国农业再保险发展相对滞后，从我国农业保险各个试点来看，农业再保险并未起到实际的作用，因此探索农业保险巨灾风险金制度迫在眉睫。从历史来看，农业保险巨灾风险准备金融资渠道狭窄，市场化不充分，很难达到预期效果。笔者认为需要建立全国性的农业保险巨灾风险管理部门，政策性管理农业保险巨灾风险准备金。可通过中央政府出资提供经营补贴、财政安排一部分出资、保险公司划入部分盈余资金等多种渠道融资，达到以小搏大的效果。

（四）加快农业保险补贴立法。欧美等发达国家，一般都制定了确保农业补贴的法律法规，使补贴法律化、制度化、规范化。美国是世界上开办农业保险最早和最成熟的国家之一。1938年美国国会通过《联邦农作物保险法》，1980年经过12次修改后正式在全国推行农业保险。只有完善农业补贴的法律制度，才能充分发挥好农业补贴的政策效应。加快立法进程，抓紧制定在WTO规则框架下的《农业保险法》等相关法律法规，构建起公开透明的农业补贴法律体系，实现农业补贴政策的稳定性和科学性，是目前我国农业保险发展的有效途径之一。

（五）扩大补贴范围。通过借鉴国外经验，结合我国实际情况，笔者建议采用保费补贴、经营管理费用补贴、税收优惠等多种优惠方式相结合的补贴方式。保费补贴主要表现为政府与保户一同缴纳保费，是各国所普遍采用的主要的补贴方式，也是符合我国实际的。目前，我国政策性农业保险发展缓慢，对其进行经营费用的补贴，有利于提高其积极性，可加快农业保险的发展。

[1]梁世夫.农业保险制度完善的必要性和对策.南都学坛（人文社会科学学报）.

[2]田甜.我国财政补贴农业保险问题研究.

[3]王艳玲，欧阳令南.我国农业保险财政补贴的研究.安徽农业科学，2008.36.7.

[4]何菊芳.建立和完善我国农业保险制度的基本思路.浙江师范大学学报，2006.5

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