我国农村土地流转现状及对策

□文/余小春

我国农村土地流转现状及对策

□文/余小春

经过多年的改革与发展，中国农业和农村正在向现代化方向迈进，同时也需要相应的土地制度做支撑。本文分析当前我国土地流转过程现状及存在的问题，最后给出促进我国农村土地流转的对策建议。

土地；流转制度；制约因素

一、我国农村土地流转现状

（一）农村农用地流转规模不大，规模化效果差，土地流转的市场需求不足。一方面农用地经营收益不高，导致土地对潜在需求者的吸引力不足，进而导致土地流转过程中的收益低下，影响土地承包者将土地流出去的积极性；另一方面农户间土地自主流转比重大，农户间自发土地流转对防止土地荒芜起到一定积极作用，但是流转后仍然没有改变农户各自分散经营的方式，缺乏组织化的规模经营，市场博弈能力差，也导致经济效益低下。

（二）土地产权保护制度不健全，失地农民保障问题较为突出。当前我国农村地区，土地仍然承载着大多的社会保障功能，土地实物保障未实现向价值保障的转换，经济发展相对滞后的地区，农村社会保障机制尚未形成，土地是农民生活的重要保障，农民不愿放弃土地，经营土地又是农民的主要经济来源，且由于非农收入不固定，社会保障不健全，农民离土有后顾之忧，也不会轻易流转土地。尽管《土地管理法》提高了征地补偿标准，但征地中仍然没有体现市场经济原则，导致征地范围宽，征地程序不规范，补偿标准较低且不到位等情形都大量存在，因而致使失地农民的就业和长远生计难以得到保障。

（三）土地流转管理滞后，现行土地流转管理制度不够完善。长期以来，在土地流转上虽有大方向上的规定，但土地流转的具体实施细则不健全，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一的操作规程和流转文书格式，缺乏完整的政策体系，这在一定程度上制约了土地流转的进程，加上农户间土地流转大部分只是口头协议，有些虽然签订了书面流转合同，但内容不完整，在某些方面也不具有法律效力，从而导致在流转中和流转后时常发生纠纷，影响了农民和投资者的积极性。而且当前土地流转大部分是群众的自发性行为，政府在土地流转上的管理、引导和服务有待于进一步探索和提高。此外，一些基层组织对土地流转政策的宣传也不够深入。

二、影响农村土地流转的制约因素

（一）产权不清晰是限制农村土地流转的根本原因。农村土地产权清晰度的多少直接影响农村土地流转交易费用的大小，进而影响农村土地的流转，而我国目前的土地产权并不清晰，所有权主体模糊，所有权主体凌驾于使用权主体之上。尽管《土地管理法》规定农村土地属于集体，但集体所有的范围又包括村集体、集体经济组织和乡（镇）集体，产权主体不明确。在实际中，容易造成土地使用权实际上落到了代理人手中，出现了“集体的变成村长的”现象发生；此外，农村社区干部随意征用农地、强制流转，也侵害了农民的土地权利。

（二）社会保障体系不完善，农村劳动力转移能力较小。对于大多数农民来说，土地在为农民提供就业岗位和收入的同时，还承担着重要的社会保障职能。绝大多数的农民还是把农地作为自己“最后的防线”，宁愿让其抛荒，也不会轻易流转出去，许多农村地区还没有能力建立全面覆盖的社会保障体系。这种状况在一定程度上限制了土地的流转。此外，户籍制度改革滞后，农民工进城后在教育、医疗和社会保障等方面享有的权利与城市居民相差甚远，从而阻碍了农村劳动力的转移，也影响了农民进行土地流转的规模。

（三）农村土地市场不完善，农业的社会化服务水平较低。一是管理监督薄弱，农户间的土地流转多为口头协议，没有明确双方的权利和义务。农户与业主间的土地租赁合同多数是双方自行草拟，合同具体条款不具体，权利义务等事项设定不规范；二是土地流转缺乏中介服务组织，信息滞后。目前，大部分乡镇没有专门的土地流转服务机构，中介服务体系不健全，使得土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面狭小，在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益；三是我国农村社会化服务落后，大多数地方只有简单的、基本的生产资料供应，其他产前、产中、产后服务十分缺乏，农业基础设施投资和农业科技投入规模太小，经营农业生产的收益小，因而造成对土地的需求量小，土地流转市场发展缓慢。

三、促进我国农村土地流转对策建议

（一）进一步完善法律条文。土地流转法律应明确集体土地所有权主体代表及对农民的土地流转权提供法律保障；完善权能范围，明晰土地产权，消除所有权主体多元性问题。对于使用权流转的补偿标准及利益分配、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定；此外，要完善农户的承包权、稳定农户的土地使用权、丰富土地承包权的权能范围，赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权，并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。总之，应运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行，以达到集约利用、规模经营的目的。对暂时不具备立法条件的地方也应适当借鉴发达地区的经验，完善土地流转的政策，以确保土地流转规范有序地进行，使农村土地流转走上法制化轨道。

（二）加快农村土地市场建设，充分发挥市场对农村土地资源的基础配置作用。一方面政府要对土地流转有宏观上的调控，完善产权登记制度，建立科学的土地价格评价机制，结合我国具体国情，积极探索出科学的土地价格评估机制；另一方面要建立约束政府行为过度干预的机制，准确定位政府在推进土地流转中的角色，建立完善的中介服务机构，形成系统的土地流转服务体系，完善从上到下的全方位中介服务系统；同时，要加强宣传力度，增强农民对相关法规政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉，同时在抓好土地流转工作中，必须坚持“以人为本”的方针，千方百计地调动广大群众的积极性。

（三）建立有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度，促进农村劳动力转移。第一，建立和完善农村社会保障体系。建立农村最低生活保障制度、农村医疗保障制度、农村养老保障制度等；第二，大力发展非农产业，加快农村剩余劳动力转移。当前，我国正处于经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力较为有限。而且，随着市场竞争日益激烈，企业经营状况不稳定、非农产业收入不稳定使农民难以彻底离开土地，土地使用权流转因而难以实行。因此，有必要进一步加快乡镇城市化进程，依靠科技进步，促进产业结构调整，使农业剩余劳动力得以合理转移；第三，推进户籍制度改革，打破传统户籍制度的限制。允许户口的自由迁移，并保证把户口转入城市的农民与城市居民在各方面得到同等待遇，保障进城农民享有平等的就业权利；第四，应当积极探索土地流转形式的多元化道路。我国农村地域辽阔，自然条件也千差万别，经济发展不平衡，广大农村劳动人民在实践中创造的土地使用权流转模式也不尽相同。因此，采取灵活多样的可行性方式，更能合理配置和有效利用宝贵的土地资源。

（四）完善农业社会化服务体系，创造土地流转良好的外部环境。根据我国现阶段农村农业社会化服务体系的实际情况，在发展农业产业化经营、提高农业市场化程度的同时，要建立多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济和社会福利以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。同时，从法律和税收等方面制定政策，鼓励农民自建或与经济团体协会等联合出资建立各种民办服务组织，增加各种性质的农业社会化服务机构，在农业的产前、产中、产后为农民提供资金、技术和经营管理以及销售等配套的全方位服务。

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安徽省霍山县国土资源局）