创新土地利用规划服务城乡一体化建设

□文/蔡成凤 师红琴

创新土地利用规划服务城乡一体化建设

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本文在分析土地利用规划与城乡一体化建设二者互动关系的基础上，结合现行规划的不足，从指标安排、用地布局、规划层次、规划衔接等四个方面提出新一轮土地利用规划的创新之处，以期更好地促进城乡一体化建设。

土地利用规划；城乡一体化；创新

推进城乡一体化，统筹城乡发展是全面建设小康社会的内在要求。党的十七大和十七届三中全会在新的历史起点上明确提出统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，要求建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，以促进国民经济更好更快地发展。城乡一体化建设包括布局一体化、产业一体化和社会保障一体化等，其顺利实施需要各相关职能部门的积极参与。作为与之联系较为紧密的国土管理部门，需发挥其重要的促进作用，在新一轮土地利用总体规划修编当中统筹考虑城乡一体化建设问题，通过城乡用地结构及布局的有效优化来引导城乡一体化建设发展。

本文主要从土地利用规划与城乡一体化建设的关系分析入手，提出新一轮规划修编创新的思路和主要目标，并就如何在新一轮规划修编当中推进城乡一体化建设提出针对性政策建议。

一、土地利用规划与城乡一体化建设的关系

（一）土地利用规划保障城乡一体化建设用地，引导城乡合理布局。作为统筹区域范围内土地资源利用的综合性规划，土地规划是城乡一体化建设的重要指导，也是城乡一体化建设的重要保障，其中土地利用总体规划更是城乡建设、土地管理的纲领性文件。城乡各项建设占地都需要符合规划，通过各项用地审批程序。土地规划对各类用地均有布局和指标安排，一方面通过用途管制使得各类用地用得其所；另一方面在年度计划中给予用地指标安排。把城乡建设中涉及到的拆旧建新、各项基础设施用地一一进行合理布局，节约利用，尽量安排不占用耕地和基本农田，保证了经济社会发展和资源保护双赢。土地利用规划是城乡建设发展的前提，对区域土地利用起到了不同的指导效果，也对城乡一体化建设起到了重要的推动作用。

（二）城乡一体化建设体现了优化布局、集约用地的规划指导思想。城乡一体化是城市发展的一个新阶段，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化是缩短城乡差距，实现城乡协调发展的重要战略之一。

目前，城乡一体化建设的重点之一为新农村建设。在国土资源部出台的支持社会主义新农村建设的六项措施当中，也把“加强农村用地规划和管理，大力推进节约集约用地”放在了第一位。用地布局优化和集约用地是新一轮规划的重要指导思想，建设用地布局讲求集中集聚，建设用地需求注重内部潜力挖掘。新农村建设内容之一就是将农村居民点向中心村集中，完善农村基础设施，通过集中生产生活建设为农民增收，同时也改善农民生活的环境。因此，城乡一体化建设也充分体现了新一轮规划布局优化、集约利用的指导思想。

综上，土地利用规划与城乡一体化建设之间是一个相互促进的互动关系。土地利用规划的编制与实施可以推进城乡一体化建设，城乡建设又好又快发展则将规划落实到实处。

二、创新新一轮土地利用规划，服务于城乡一体化建设

（一）合理安排城乡建设各项用地指标。在现行土地利用规划中，地方建设用地指标高度集中在城市，以城市为重点层层预留指标，真正落实给农村的指标就寥寥无几、甚至没有。这样，一方面阻碍乃至限制了农村各项非农建设的发展；另一方面也使得部分农户建新住宅用地不足，导致违法乱建现象相对严重。

在新一轮规划修编中可改变原来指标过于向城镇倾斜的局面，考虑在建设用地指标中单列一块指标专项用于新农村建设，切实保障新农村建设的用地需求，特别是农村基础设施用地，即农村的饮水安全、农田水利、乡村道路、能源等基础设施建设以及教育和卫生等公共事业用地，在规划中应予以重点保障。此外，在预留新农村建设用地指标时，应从农村经济社会协调发展、保护耕地、村容整洁、方便生活等方面出发，通过全面了解、仔细盘算，对新农村建设将来用地数量与类型进行科学合理的预测，避免重走铺摊子的老路，以体现节约、集约用地的要求。

（二）引导新农村建设合理有序布局。

现行土地利用总体规划或城镇总体规划通常着重考虑城镇规划区范围的用地，而对农村土地的具体利用布局无详细的规划，只有一个概略的规模控制。由于村庄土地规划的缺位，农民往往在老宅附近或自家承包地中选址建房，这也是造成村庄用地盲目无序发展的一个重要原因。

新一轮规划修编可合理安排居民点的数量、布局和规模，改善村庄内部环境，引导村民合理建房，避免村庄的不合理扩张。对于不同类型的村庄改造与建设采用不同的控制手段：（1）对于现有村庄的改造，要在指标上给予适度倾斜，安排一定数量的用地指标保证其顺利实施，布局上要符合镇村布局规划，尽量向中心村庄集中；（2）对于新建设的居民点，要严格控制其规模，布局以集约节约、交通便捷等为原则；（3）对于规模较小的村庄，要考虑划入村镇建设控制区逐步拆并，远期规划复垦为农用地，区内建筑物在拆除前只能维持现状，不得改建和扩建，需要更新时，应集中到村镇建设用地区建设。通过以上因地制宜的村庄规划模式，引导新村镇建设合理布局。

（三）进一步完善土地利用总体规划指导下的各专项规划。土地利用专项规划是建立社会主义新农村建设长效机制的重要组成部分，包括开发整理、复垦整治、保护等许多方面，加强土地开发整理、城乡建设用地增减挂钩等规划，将会更有力地促进社会主义新农村的建设。

在土地开发整理规划方面，要进一步深化土地整理的规模与布局等内容，具体明确农村居民点用地保留与拆旧的范围，确保耕地总量动态平衡目标能够落到实处。

在城乡建设用地增减挂钩规划方面，可以针对各地区位、经济发展水平和农村居民点现状特点的不同相应采用不同的农村建设用地整理模式：（1）靠近镇区的地方，可以采用城镇化模式，即结合农村城镇化进程的推进，选择靠近镇区且有条件的地区对分散的自然村实行整体搬迁，有步骤、有计划地向城镇聚集；（2）远离镇区的僻远区域，可以采用中心村模式，即结合农民新建住宅、拆除旧住宅等需要，使农民逐步搬迁到中心村。通过不同类型的整理模式，使城乡建设用地增减挂钩更具针对性和有效性。

（四）加强与相关规划的衔接，服务于城乡一体化。土地规划在城乡一体化建设推进过程中起着重要的作用，该规划本身也需要与其他一些规划进行“无缝对接”，才能灵活运用，真正发挥其引导作用，妥善处理好城乡发展与用地的问题。一是与主体功能区划相衔接。在用地布局上符合国家发改委提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能分区；二是与城镇体系规划相衔接。规划当中建新区应该安排在城镇和村镇规划区范围内，土地利用规划指标分配可有所倾向，确保“两规”中村镇建设规模协调一致，从而有效促地进城乡发展建设；三是镇村布局规划相衔接。对于农村建设用地区的安排要充分考虑镇村布局规划，在空间布局上遵循镇村布局规划的布局要求。同时，在规模上本着实事求是的原则，依据拆迁户数、人口数、土地利用条件、建设强度等，科学合理地确定保留和新建的农村居民点的面积，提高农村居民点用地的集约利用水平。

三、结论

综上所述，新一轮规划修编当中可以积极从城乡一体化建设用地的指标和布局、不同类型规划的引导作用以及不同类型规划之间的衔接进行考虑，尝试新的思路与做法，为真正实现“交通便捷、居住集中、用地集约”的城乡一体化风貌打下良好基础。

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