金融危机下的美国贸易保护新举措——购买美国货条款分析

岳 霄

(北京师范大学法学院,北京 100875)

金融危机下的美国贸易保护新举措
——购买美国货条款分析

岳 霄

(北京师范大学法学院,北京 100875)

2008年美国次贷危机引起的金融风暴席卷全球,导致全球经济形势低迷,而经济萧条从来都是贸易保护主义滋生的温床。贸易保护主义随之抬头,美国颁布《美国复兴与再投资法案》中有一条购买美国货条款引起了国际社会的强烈反对。本文就购买美国货条款进行浅析,以WTO规则为依据,分析其贸易保护实质。

购买美国货;贸易保护;WTO规则

一、“购买美国货”的历史背景

在经济衰退的情况下,各国政府往往倾向于通过刺激内需、降低外贸依存来保护本国的经济独立性。〔1〕纵观美国贸易史,每当美国面临经济危机时,贸易保护往往成为其摆脱危机的手段。在本次金融危机中,美国的贸易保护措施也呈现出新的特点,除了使用传统的关税和非关税壁垒,如提高进口关税,采取禁止或限制进口、技术性贸易壁垒等,还滥用WTO允许的贸易救济措施,主要指反倾销、反补贴、保障措施、特殊保障措施。2009年 6月,美国在 10天里对中国钢铁产品采取了3起反倾销调查;9月,继美国商务部刚刚对中国使用对钢管征收临时反补贴税,又针对中国的轮胎特保案做出了终裁,这是美国第一次对中国使用特别保障措施;11月 24日,又以中国油井管存在补贴为由宣称将对相关产品实施反补贴关税制裁。该案是迄今为止美对华贸易制裁最大一起案件。〔2〕种种迹象表明,美国面对金融危机,已经举起了贸易保护的大棒,而中国就成为了首当其冲的最大受害国。

在 2008年 11月 15日,包括美国在内的 20国集团的华盛顿金融峰会上,各国领导人齐声呼吁抵制贸易保护主义,在未来的 12个月里,将竭尽所能以遏制贸易或投资领域内障碍的形成,坚决抵制各种出口限制的诱惑,或其他与WTO精神不相容的贸易刺激手段。〔3〕但在 2009年 1月,美国众议院通过《美国复兴与再投资法案》,其中包括使用美国钢铁的规定:获得美国经济刺激法案基金支持的公共建设和公共工程项目,除某些例外情况外,必须全部购买美国生产的铁和钢。同时,在提交参议院讨论的提案将其适用范围进一步扩展到全部的制成品。此举招致了美国贸易伙伴的严重不满,为缓解这种压力,参议院在最终版本中,增加了“与美国所承担的国际义务相一致”的前提。2月 17日奥巴马正式签署《美国复兴与再投资法案》。2009年 3月 26日,WTO发布的第二份《关于金融和经济危机及与贸易有关的发展情况》列举了 23个国家和地区实施的 85项贸易保护措施,其中美国的“在经济刺激计划中规定优先购买本国产品的条款”赫然在列。这说明,该条款已经成为美国贸易保护的新措施。

这一条款之所以引起了国际社会的担忧,源于上世纪 30年代大萧条时代,美国政府出台的《斯姆特 -霍利关税法》大幅度提高超过 2万种外国商品的进口关税,结果引起了其他国家的贸易保护主义的报复,这种以邻为壑的政策使全球贸易几乎中止,美国的经济也由此下降了 2/3,一半的人失去工作,最终导致了萧条的加剧,并成为诱发第二次世界大战的直接导火索。而奥巴马计划中的优先购买美国货条款无疑是上个世纪 30年代贸易保护主义的新版本,后患无穷。

二、购买美国货条款与美国在WTO框架下承担的国际义务

该条款既违背了WTO的宗旨、目标和基本原则以及WTO成员国的基本权利和义务,也违背了美国参加的WTO下多边、诸边或双边等多项协定。

(一)“购买美国货条款”违背了WTO的宗旨、目标和基本原则

第一,“购买美国货条款”违背了WTO宗旨。世界贸易组织的宗旨主要是提高世界人民的整体社会福祉,扩大世界贸易的发展,最优利用世界资源,确保发展中国家和最不发达国家的贸易利益。美国的“购买美国货”条款是在保护美国落后的产业和企业,美国一家知名研究机构的研究结果表明,“购买美国货”条款仅能为美国钢铁业新增 1000个就业岗位,但如果这一条款引发国际贸易战,美国可能因此丧失6.5万个就业岗位,其他出口国也将丧失更多的就业岗位,同时将增加美国政府财政支出。“购买美国货”条款会引发世界各国采取相应的措施,贸易保护主义加强,大大降低世界资源的优化配置,从而导致美国浪费纳税人更多的税收。同时,美国作为WTO的创始成员国,并且是发达的WTO成员国,最早倡导贸易自由主义,在实施影响贸易的政策时,理应考虑发展中国家和最不发达国家的贸易利益,但该条款却损害了发展中国家和最不发达国家的贸易利益。

第二,“购买美国货”条款违背了WTO的目标。WTO的目标是建立一个完整的,包括货物、服务、与贸易有关的投资及知识产权等内容的,更具活力、更持久的多边贸易体系,使之可以包括关贸总协定贸易自由化的成果和乌拉圭回合多边贸易谈判的所有成果,推动自由贸易的发展。“购买美国货”条款的实质是贸易保护主义,这种行为必将成为全球经济危机下贸易保护主义的导火索。贸易保护主义盛行,动摇多边贸易体制,与WTO倡导的贸易自由化目标背道而驰。

第三,“购买美国货”条款违背了WTO的基本原则。“购买美国货”条款违背了WTO的非歧视贸易原则,包括最惠国待遇和国民待遇条款。同时,“购买美国货”条款造成美国本土企业的垄断,限制了竞争,与WTO“促进公平竞争,致力于建立开放、公平、无扭曲竞争的自由贸易环境和规则的基本原则相违背。

(二)“购买美国货”条款侵犯了其他WTO成员国的基本权利,违背了WTO成员国的基本义务。

根据WTO的规定,其他WTO成员国的产品和服务及知识产权在美国享受无条件、多边、永久和稳定的最惠国待遇以及国民待遇;发展中成员和最不发达成员对美国作为发达成员出口的工业品及半制成品享受普惠制待遇。“购买美国货”条款侵犯了其他WTO成员国的上述基本权利。其他WTO成员国获得的基本权利就是美国应当履行的基本义务,“购买美国货”条款公然违背了这些义务。

(三)美国在WTO协定下的义务范围

“购买美国货”条款针对美国政府采购,直接涉及美国在世界贸易组织诸边协定 GPA下承担的义务,但作为WTO成员,美国还承担WTO多边协定下的义务,如 GATT1994、《补贴与反补贴措施协定》等。WTO上诉组织曾在多个案件中指出,除非WTO协定另有规定,成员必须遵守所有的WTO义务。这意味着,“购买美国货”条款将受到 GPA及WTO相关多边协定的约束。各协定下的相关条款应该遵守条约有效解释原则,进行协调的解释,并同时和积累使用,除非WTO协定另有规定或各协定之间存在冲突。“购买美国货”条款不违反根据 GPA承担的义务,不代表该条款符合所有使用的WTO协定条款。〔4〕

1.《政府采购协定》。

“购买美国货”条款涉及建造、改造、维护或修缮公共建筑或公共工程项目中的政府采购。在WTO各多边协定和诸边协定中,最直接相关的是《政府采购协定》(GPA)。在欧共体等威胁将该条款诉至WTO后,美国参议院增加了 (d)项,规定“本节应以与美国在国际协定下义务相一致的方式适用”,使欧共体、加拿大、墨西哥等 GPA参加方或 NAFTA成员国的产品和供应商的地位和待遇免受影响,但中国、印度、巴西等国,由于尚未加入 GPA,也未与美国达成其他协议,而基本被排除在经济刺激计划产生的利益之外。但是美国实际实施该条款的具体方式还是有可能会违反政府采购协定的国民待遇和不歧视原则。

2.“购买美国货”条款违背了WTO货物贸易协定。

虽然《关税与贸易总协定 (1947年)》第 3条 (“国内税与国内规章的国民待遇”条款)8.(a)规定,“本条的规定不适用于有关政府机构采购供政府公用、非商业转售或非用以生产供商业销售的物品的管理法令、条例或规定”,但美国政府实施的如此大规模的投资行为,是非常复杂的对市场具有重大影响的行为,用WTO的“政府采购”内涵是不能涵盖的,“购买美国货”条款在具体实施过程中将可能实质性地违背WTO货物贸易协定的多项规定。

3.“购买美国货”条款违背了WTO《服务贸易总协定》。

美国的投资刺激计划多处涉及服务贸易领域。《服务贸易总协定》第 13条第 1款规定:“第 2条 (“最惠国待遇”条款)、第 16条(“市场准入”条款)和第 17条 (“国民待遇”条款)不应适用于关于政府机构为政府目的而采购服务的法律、法规或要求,而不是为商业转售或为商业销售提供服务之目的。”“购买美国货”条款的目的是投资救市,影响的是市场,而不是“为政府目的”,因此,“购买美国货”条款违背了《服务贸易总协定》的规定。

4.违反了《补贴与反补贴协定》(SCM协定)。

依据“SCM协定”,在一成员领土内,如存在由政府或任何公共机构提供的财政资助,并因此授予了一项利益,则存在该协定所指的补贴。〔5〕“SCM协定”第 3.1(b)条明确禁止进口替代补贴,即“视使用国产货物而非进口货物的情况为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”,应予禁止。然而,“购买美国货”条款 (a)项规定,“除非使用的全部铁、钢和制成品产于美国,否则经济刺激法案下的拨款或其他可获得的资金,不得用于公共建筑或公共工程的建造、修改、维护或修缮项目”。该条款明确将“使用国产货物而非进口货物的情况”,作为接受经济刺激计划下拨款或其他资金的条件,向公共工程项目的承包商提供进口替代补贴,扰乱了美国国内产品与美国市场内外国进口同类产品的竞争关系,对其他WTO成员的产业利益造成严重侵害。尽管“购买美国货”条款(b)项规定了若干例外情形,但不能改变 (a)项视使用国产货为获得经济刺激法案下资金支持的条件的强制性要求。“购买美国货”条款本身即违反第 3.1(b)条。因此, WTO成员完全可以“购买美国货”条款构成进口替代补贴为由,向WTO提起诉讼。对于中国、巴西、印度等未参加 GPA,从而不能豁免适用“购买美国货”条款的WTO成员来说,尤为重要。

三、我国的应对之策

(一)坚持“互利共赢”的开放战略和坚决反对贸易保护主义

全球贸易保护主义逐渐抬头,中国作为一个贸易大国,必须联合世界各国共同反对贸易保护主义。一是始终奉行“互利共赢”的开放战略,把国家整体利益放在首位,但也必须兼顾其他贸易国家的利益。2009年 2月下旬,中国赴欧采购团体现了中国作为一个世界大国的责任,体现了中国反对贸易保护主义的决心。二是坚持采取适度贸易保护政策,积极倡导国际经济合作,逐步推进贸易自由化,争取一个有利的国际贸易环境。三是参与多边贸易规则的制订和修改,推进符合各国利益与多边贸易体制的WTO多哈回合谈判,通过多边贸易规则来约束和抵制新贸易保护主义行为。

(二)推动多哈回合尽早达成协议

多边贸易体制对减缓金融危机有着十分重要的作用,如果政府在多边贸易上不采取开放的政策,尤其是欧美等发达国家若采取贸易保护措施,那么对世界经济的打击是十分巨大的,很可能把金融危机转化为世界性的经济危机。所以金融危机可能为多哈谈判中各国有所让步提供机会。历经 60余年的发展,多边贸易体制一直担负着协调各国贸易政策、平衡国际贸易关系、减少贸易摩擦、促进世界经济发展的重任。在当前全球金融危机的阴霾下,在国际经济环境不确定性增加之时,加强WTO的规则和纪律,进行更加公平与开放的贸易,将是应对金融危机蔓延、抵制贸易保护主义的一项重要的保障措施。全球化金融危机给了多哈回合起死回生的契机。作为WTO成立后发起的首轮回合,多哈回合谈判肩负着修复多边贸易体制信任危机和重塑权威的重任。加强WTO的规则和纪律,进行更加公平与开放的贸易,将是应对金融危机蔓延、抵制贸易保护主义的一项重要的保障

措施。

(三)完善应对反倾销、反补贴及相关保障等各项贸易制度以应对贸易保护主义的挑战

相对于美国等资本主义国家来说,中国加入世界贸易组织比较晚,对各项制度的认识还在逐渐成熟,国内各项立法也在不断完善,最容易遭受挑战,加之中国加入世贸组织的非市场经济地位等因素的制约,使得中国最易受反倾销、反补贴等调查,因此,应尽快完善我国的各项制度,深入贯彻世贸组织的各项规则,减少因此而导致的损失。

(四)重建国际经济法律规则

在多边贸易体制中,发达国家和发展中国家的权力地位是不对称的。发达国家主导了规则的制订与执行程序,发展中国家表达自身利益诉求的声音往往在体制内受到压制,由此带来的就是市场准入、竞争规则等方面的不公平。国际贸易的收益向发达国家倾斜,而更加迫切地需要通过贸易促进经济增长的发展中国家的利益却不断受到侵害。〔6〕多哈部长宣言指出:“大多数WTO成员属于发展中国家。我们寻求将他们的利益和需要放在本宣言所通过的工作计划的中心位置。”在参与经济全球化的博弈中,应努力协调发展中国家为摆脱贫穷而要求建立更加公正合理的国际经济新秩序和发达国家要求更自由的贸易、更一体化的全球经济之间的矛盾。在多边贸易体制未来的发展过程中,发展中国家要坚决反对超级大国试图控制全球化“游戏规则”的霸权行为,通过协调立场和加强合作来促进国际贸易体制的民主改革。

〔1〕〔英〕巴格瓦蒂著,王世华等译.贸易保护主义〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2010.

〔2〕陈福利.中美知识产权WTO争端研究〔M〕.北京:知识产权出版社,2010.

〔3〕陈柳钦.金融危机下的新贸易保护主义思考〔J〕.价格与市场,2009,(12).

〔4〕姚姣姣.金融危机下的新贸易保护主义——以美国为例〔J〕.世界经济情况,2009,(10).

〔5〕贺小勇.WTO法专题研究〔M〕.北京:北京大学出版社,2010.

〔6〕宋林飞.当前国际新贸易保护主义的影响与应对〔J〕.对外经贸实务,2009,(5).

American New Action Trade Protection in Financial Crisis—Analyzing the American Goods Purchases Provision

YUE Xiao
(Law School,BeijingNor malUniversity,Beijing 100875)

The financial storm caused byAmerican 2008 loan crisis engulfs the entire world,causes the global economic situation murky,and the economic depression is always the hotbed of the trade protectionis m.The trade protectionis m gains ground along with it,the US Revival w ith Reinvests actpromulgated by the USA has one provision American goodspurchase,which has caused international society’s intense opposition.This article carryon the brief analysis on the American goods purchases provision,take theWTO rule as the basis,analyzes its trade protection essence.

purchases the American goods;trade protection;WTO rules

DF9

A

1672-2663(2010)04-0081-03

2010-10-19

岳霄 (1987-),女,汉族,河北邯郸人,北京师范大学 2009级国际法学硕士研究生,主要从事国际经济法的研究。

(责任编辑 葛现琴)