区域协调发展与资源、环境可持续发展动力机制探究

李长健,韦冬兰,朱 闵,李 伟

(华中农业大学文法学院,湖北武汉 430070)

区域协调发展与资源、环境可持续发展动力机制探究

李长健,韦冬兰,朱 闵,李 伟

(华中农业大学文法学院,湖北武汉 430070)

实现区域协调发展与资源、环境可持续发展是构建区域整体和谐发展的要求。要实现区域整体和谐发展必须要解决动力机制不足问题。目前存在的资源、环境可持续发展激励机制不健全,区域生态补偿机制缺失,区域协调发展体制机制不完善,区域资源、环境纠纷解决机制不健全等,需通过建立和完善政府主导力、市场引导力、公众监督约束力、环境文化推动力、区域生态补偿力、纠纷化解保障力来实现我国区域协调发展与资源、环境可持续发展。

区域协调发展;资源环境可持续发展;动力机制;激励机制;环境文化创新机制;生态补偿机制

一、区域协调发展与资源、环境可持续发展的动力机制问题分析

(一)资源、环境可持续发展的激励机制不健全——动力源缺失

在区域发展与资源、环境统筹管理过程中,要想提高区域经济活动运行的效率,就必须认真研究调动人们积极性的动力机制问题。动力机制就是使人的某种活动的动机得以产生、保持和发展的一种不间断的互动关系,是一种较活跃的带有动力源性质的机制。动力机制的建立主要在于调动积极性,包括激励机制和约束机制两方面的内容。没有激励就没有人的积极性,而没有积极性,一切经济发展就无从谈起;当然一个主体的行为也要受到限制,同时对他的行为负责。所谓激励,就是在管理工作中调动人们的积极性的过程,是为了特定目标而去影响人们的内在需要或动机,从而强化、引导或改变人们行为的反复过程。因此,建立健全资源、环境与区域协调发展激励机制,目的就是要调动人们的积极性,使人们在追求自身利益最大化的同时,改变其观点和行为。我国区域环境与经济失衡的一个重要根源正是经济活动行为主体缺乏重视、关注、保护与治理生态环境的动力。主要表现在:一是地方政府(包括职能部门)及领导缺乏实施监督的动力;二是环境监督机构和部门缺乏实施监督的动力;三是企业缺乏防治污染、介入环保产业和合理开发利用自然资源的动力;四是公众缺乏参与环境决策、环境监督、环境保护和环境建设的动力。因此,建立健全激励机制,是实现环境与经济协调发展的关键环节。

(二)生态补偿机制缺失——补偿制度缺位

经济的再生产过程总是同自然的再生产过程交织在一起的。它们之间互相制约、互相影响。在这两种生产中,自然再生产是基础和前提,如果它是良性循环的,就会有效地促进经济再生产,反之则不然;如果经济再生产不超过自然再生产的正常负荷能力,甚至还能注意对自然再生产进行保护,自然再生产就不会遭到破坏,就能保持良好的运行状态,否则,情况就会相反。长期以来,由于我国区际补偿制度不健全,没有把环境资源当做资产来经营,一方面造成环境资源利益流失,另一方面资源开发利用留下的污染严重破坏生态环境,加之我国欠发达地区、贫困地区众多,广大中西部地区产业结构水平低,仍然被迫发展低附加值的初级产品及粗加工品,环境治理和生态建设又具有正外部性,行为主体的环境治理行为应受到一定补偿。但我国目前并没有建立生态补偿机制,这无疑加剧了环境与经济发展的不协调,也不利于不同地区之间开展区际协作。

(三)区域协调发展的体制机制不完善——体制不健全

目前,虽然我国实行社会主义市场经济取得了很大的进步,但仍处于不完善阶段,与区域协调发展的总体战略相适应的财税体制还不健全。对经济基础薄弱和生态环境脆弱地区,一般性转移支付和专项转移支付规模偏小,不能满足和适应缩小基本公共服务差距的要求。区域发展中增值税尚未实现生产型向消费型的转变,区域资源和生态环境补偿机制尚未形成,资源税费改革也未到位等。这些都在一定程度上对我国区域协调发展带来负面影响,阻碍主体功能区的形成。

(四)资源、环境纠纷解决机制不健全——保障力不足

区域经济主体为追求区域利益而有损于区域整体生态平衡的行为,造成区域间及区域内部矛盾冲突频繁,如区际水资源取用权属、区域水资源的开发、利用、污染、破坏和保护等等纠纷上升不断。原因是多方面的:一是区域管理体制不健全,政府职能缺位。如实施机构改革,各省的水资源特别是水能资源的行政管理职能,具体由哪个部门行使,地方界定往往也比较模糊。在这种开发热中,因机制不健全缺乏统一管理,导致上下游、左右岸和地区间利益关系难协调,水事纠纷不断;原有生态环境被破坏严重。二是缺乏综合规划。如在一些地方,就出现水利部门管住了取水,却管不住水能资源的开发;管开发项目审批的部门,却又难以顾及河流的综合开发和水能资源的综合利用和防洪安全。结果是流域开发的综合规划、专业规划,以及水电工程的防洪安全和结构安全等都没有一个专门的部门来做。三是没有赋予检查部门足够的权力。目前督察中心更多的是查,而不是督。当区域纠纷事件发生时,环保督察中心往往没有足够的权力,无法对区域环境实施统一监督管理,无法对相关单位进行协调,也无法要求相关单位进行配合。

二、区域协调发展与资源、环境可持续发展的问题成因

造成我国目前区域发展与资源、环境不协调的原因是多方面的,主要表现为经济的粗放增长、政府宏观调控职能的缺位、环保资金供需失衡、环保法治化体系不健全等因素。

(一)经济的粗放增长忽视资源、环境可持续发展

长期以来,我国经济发展走的是一条粗放型的经济发展道路,导致区域资源浪费、环境污染严重。其典型特征是:高消耗、低效益,高投入、低产出,高速度、低质量。随着时间的推移,能源等资源短缺和开发难度加大与资源高耗型经济增长方式之间的矛盾越来越尖锐。尽管我国在 80年代初就初步提出了转变经济增长方式的构想,但由于多方面的原因,我国经济一直没有真正转到以经济效益为中心的集约化发展轨道上来。以能源消耗为例,我国火电、水泥和钢等主要耗能产品的单位能耗比国外先进水平高 30%～80%,每单位国民生产总值的能耗相当于日本的 6.1倍,美国的 23倍。从而看出我国的资源利用率与先进国家相比还存在很大的距离,这种状况给资源和环境带来巨大压力,不仅造成资源的过量开采和耗费,而且也加剧了环境污染程度。据统计, 2006年,中国废水排放总量达到 536.8亿吨,其中工业废水排放量 240.2亿吨,占排放总量的 44.7%。废水排放居于前四位的行业依次为造纸、化工、电力和纺织,这四个行业排放的废水占重点统计企业废水排放量的 52.9。〔1〕水污染物排放总量居高不下,导致水污染相当严重,加上我国大气污染、噪声污染和固体废物污染等越来越严重,影响我国区域协调发展与资源、环境可持续发展。

(二)政府宏观调控职能缺位

随着区域经济全球一体化不断扩大,区域资源、环境可持续发展是区域协调发展的重要组成部分。市场经济条件下,政府的职能就是提供公共物品,实施宏观调控。但在“行政区”格局下,地方政府却成为区域发展中需要协调的对象,区域宏观调控的职权需要由更高层次的政府承担,在权力下放过程中,上下级政府的事权划分往往并不明确,以及中央与地方经济管理体制的失控,国家规范化的经济管理体制,地方没有认真落实到位,或者是力度不够。中央与地方之间没有科学地衔接起来,没有形成一个强有力的监督体制,这就造成了国家对地方的失控,而地方也无视这种失控,致使许多调控职能稀缺或者调控不到位。

(三)环保资金供需失衡

随着经济高速增长,一方面由于我国控制环境污染的实际成本逐步上扬,环保资金需求越来越大。与之形成强烈反差的是,环保资金供给不足,供需之间的缺口拉大,客观制约了我国环境改善的步伐,影响区域协调发展与资源、环境的可持续发展。另一方面,由于我国区域资源、环境成本过低。资源价格和环境成本偏低刺激了我国出口量的增加,同时也促进了国际产业向国内的转变,进而从出口和投资两个层面拉动了我国国民经济的快速发展,总产出持续增加,国民收入不断提高,企业利润大幅上升。但是由于没有把握好经济健康发展与投资的速度,导致资源需求压力不断加大。投资主体一味追求个人利益忽视资源、环境的承载力,造成区域资源、环境恶化程度日益严重。反过来,又制约了我国经济的进一步发展,制约了我国的产业结构向合理的形态升级,为我国经济的可持续发展埋下了隐患。

(四)环保法治化体系不健全

我国正在逐步推进法治化建设,区域协调发展与资源、环境统筹管理问题的解决也应当有确定的法律法规的约束。第一,在立法方面,目前我国还没有构建起一个有效的环保法律框架,环保法律体系不健全,无法可依的问题依然存在。例如,经贸法律中缺少有关环保标准和法规,致使发达国家利用这一法律真空,将重污染行业转移到我国。我国现行的环保法制体系基本上是计划经济条件下的产物,主要依靠行政手段遏制环境污染,缺乏有效的经济手段和市场机制。以环境影响评价制度、征收排污费制度、限期治理制度、污染集中控制制度等为基本内容的环境管理体系,基本上是以行政管理为主的管理体系。又如,目前的水法并未在法律上给予流域管理机构恰当的权力分配和规定,甚至对于流域管理主体也没有明确的规定,流域管理在法律依据上就存在谁都可以管谁又都不用管的状态。第二,在执法方面,法律法规确立之后还面临一个保证实施的问题,这不仅仅是执法机构的单独问题。在公共产品性很强的资源、环境管理中,非正式制度外的各执法机构之间卸责行为极易发生。现实中,由于赋予了执法机构较大的自由活动空间,执法不严往往发生。如果不从根本上改变对执法机构的行政监督状态,资源、环境统筹管理的工作就只能逐渐增加累积监督机构,层层监督,机构臃肿,最后会因为信息的大量损耗而形成一个无效均衡的状态。因此,必须重视执法的效率,确保区域协调发展与资源、环境统筹管理中有法可依,执法必严,违法必究。第三,在监督方面,我国经济法律还很不健全,有相当一部分的企业和个人有法不依,而执法机关没有严肃地处理,司法机关监督不到位。特别是保护环境、水、土地、矿物资源的合理利用的法律不健全,相关的法规与条文实施没有得到保障和认真落实到位。相比发达国家而言,我国法律条文的出现往往要滞后于经济现象很多。由于我国与法制型社会还有一段距离,立法、仲裁、执法、监督检察机构都还没有完全理顺,法律监督与人治监督的根本性转变还需要一定时间。因此,已有的环保法律不适应新形势的需要,加上地方保护主义作祟,对重污染纳税大户的厚爱,以及环保执法队伍规模小,专业素质不提高,人们的环保意识淡薄,民众参与监督不积极,有关环保立法难以得到全面严格公正有效的实施。我国区域与资源、环境统筹管理的法律保障问题还需要很长一段时间的努力。

三、路径选择:区域协调发展与资源、环境可持续发展动力机制探索

要想实现区域协调发展与资源、环境可持续发展,就必须健全区域可持续协调发展的动力机制,形成区域之间优势互补、良性互动的区域协调发展动力机制。

(一)完善政府主导的区域发展与资源、环境统筹管理的内部激励机制——主导力

政府在资源、环境与区域协调发展中起着主导作用,但就目前来看,政府的作用未能达到预期效果。要充分发挥政府对资源、环境与区域之间协调发展的监管作用必须升级政府内部的激励机制,主要包括几个方面的内容:一方面,建立和提升绩效评价机制。在区域发展与资源、环境管理过程中,对于政府而言,其绩效应该是指政府作为一个整体,在管理和服务等政府行为中所取得的业绩、成就和影响等。由于政府本身公共部门的性质,政府的绩效不应该简单地体现为对于效率的追求,其核心问题应该是公共责任的实现程度与效果。绩效管理是“利用绩效管理、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织”。根据管理的效率、效益、公共责任和社会公众满意度等方面的判断,对政府监管过程中的投入、产出和效果进行评定和划分等级。〔2〕区域发展与资源、环境管理过程中,政府监管绩效应与区域协调发展与资源统筹管理结合起来,形成政府管理人员激励机制。另一方面,处理好管理成本与管理效益的关系。在区域发展与资源、环境统筹管理过程中,各区域的发展存在很大的差距,且资源、环境面临的问题不同。若将管理重点放在各区域经济发展的环节上,管理成本可能会小一点,但难以避免资源、环境的不协调发展,而且容易造成巨大的社会资源浪费和环境污染;如果将管理重点放在资源、环境发展环节,则需要巨大的人力、物力投入,且可能出现管不住的局面。对于资源、环境比较恶劣的区域,政府应当把主要精力放在资源、环境保护和科学生产、经营环节的管理上,这样投入精力最少,也最容易见效,有利于资源、环境与区域的协调发展。

(二)建立企业生态循环经济的市场监管引导机制——引导力

利益是市场主体追求的核心目标,只有当某项经济活动能给市场主体带来实实在在的好处,如降低成本、提高效率、增加收益时,市场主体才会感兴趣并投入人力、物力和财力。市场主体为了追求利益最大化,既可以不择手段地追求眼前的、局部的利益,也可以驱使其在生产中节约资源、保护环境、发展循环经济。因此,应建立良好的市场监管引导机制。第一,必须打破地区封锁,打破条块分割,消除区域性壁垒,根除地方保护主义,加快建立全国统一的市场,实现生产要素在区域间自由流动和产业转移,通过产业结构的升级,推进一般性产业向中西部地区转移。第二,发挥龙头企业开发循环经济的带头和示范作用。通过市场的引导力量,建立企业奖惩制度,对合理开发资源并保护好环境的企业,给予经济上和名誉上的奖励,如企业税收的减免、贷款资金利率的降低等“可持续发展企业”等称号,通过龙头企业带动各区域生产者参与区域协调发展统筹管理的控制工程。同时,对于那些为了追求市场的最大利益,过度开发资源,以牺牲资源、环境为代价的企业给予坚定的取缔,追究有关负责人民事责任、刑事责任和经济责任等,给我国各区域协调发展与资源、环境可持续发展提供一个良好的发展环境。

(三)建立环境与经济可持续发展的公众参与协调监督机制——约束力

公众参与是区域协调发展与资源、环境可持续发展的重要力量。要把环境与发展综合决策落到实处,广泛的公众参与是不可或缺的。其一,发展民间环保组织。世界地球日国际主席丹尼斯·洛斯认为,民间环保组织是保护地球、保护我们的生存条件的三种主要依靠力量之一。这是从西方部分发达国家民间环保组织参与实现环境与经济协调发展的经验教训总结出来的,我国的“自然之友”等民间环保组织的活动绩效也证实了民间环保组织在促进环境与经济协调发展方面的重要作用。其二,完善环境与发展综合决策机制、协调发展激励机制,鼓励和吸纳公众参与。鼓励公众对政府决策、企业布局、项目规划与实施提出合理化建议。其三,鼓励公众积极投诉污染环境和破坏生态的行为。促使企业和消费者不断改善生产方式和生活方式;公众也可依据法律程序,对政府和企业的行动不力提出抗议和直接对话,形成社会监督压力。其四,建立公众听证制度。通过建立重大社会发展决策、环境保护等问题的公众听证制度,广泛征求公众意见,保障公民知情权的实现。其五,依法维护自己的环境权益。此外,通过各地政府的、非政府的社会组织,开展环境宣传、教育与培训活动,推行清洁生产、绿色消费等等,拓展公众积极参与的渠道。

(四)发展环境文化创新机制——推动力

文化既内在于人们的思想和意识,又外在于人们的生产和生活方式、制度和规则等,文化动力对社会发展具有重要的现实意义。文化动力是一种渗透于人类生活中的以价值为中心,以创新为动力,在社会活动中整合而构成的综合能量。文化动力的形成能促进人们思想观念、生活方式和行为习惯的演进和改变,从而激发人们身上所蕴涵的潜能,在现实中焕发生机勃勃的生命力,并极大地促进我国区域发展与资源、环境和谐发展。〔3〕因此,发展社会文化创新机制,首先,要转变传统观念,树立可持续发展的自然观、科技观、价值观和新财富观。新财富观倡导资源节约型与环境友好型的经济发展。实践证明,先进、优良的文化推进社会经济的发展,而落后、狭隘的文化则阻碍社会经济的进步。〔4〕当前我国社会结构正面临变革与转型,客观环境的改变必然要求观念形态进行相应的改变,树立可持续发展的自然观、科技观和价值观及发展新财富观,是适应社会转型的需要而提出的迫切任务,也为区域发展与资源、环境统筹管理的法律保障机制提供了持续性动力机制。如发展旅游观光农业,改变传统财富观,实现生产、生活、生态的有机结合,既发展了农业,又保护了环境,促进区域发展与资源、环境生态平衡发展。其次,要加强制度文化建设。制度因素对经济发展的影响是相当大的,它影响着收入的分配、资源配置的效率和人力资源的开发。〔5〕因此为发挥制度的最佳效用,就必须建立与区域和谐发展法治化相适应的制度文化观念,只有这样才能更好地促进区域和谐发展与社会的进步。

(五)建立区域的生态补偿机制——补偿力

构建生态补偿机制的基本思路是按照生态资源定价的理念,从实现生态文明、公平、公正的角度出发,妥善协调区域利益,按照“谁受益、谁保护”,“谁破坏、谁恢复”,“谁污染、谁治理”的生态补偿原则,改变长期存在的“少数人治理,多数人受益”的不合理状况,共同筹集环保投入资金。建立受益区对受损区、城市对农村、富裕人群对贫困人群的生态补偿机制,协调各方利益,促进共同发展。把生态资源的保护和利用定位为“一种特殊的公共产品消费”,结合政府调控与市场化运作,逐步建立公平公正、权责统一的生态补偿机制。利用制度创新实现生态保护的经济效益化,从而能有效整合区域生态资源,实现生态管理、科学补偿,使人民充分认识环境的使用价值、自然的生态价值和生命支持功能,降低资源消耗,以此推进资源的可持续利用,加快环境友好型社会建设,实现不同利益群体的和谐发展。

(六)建立资源、环境纠纷解决机制——保障力

处理好区域发展过程中产生的众多纠纷是区域协调发展与资源、环境可持续发展的重要保障。只有保障区域发展与资源、环境整体和谐,才能从全局和战略的高度保护好生态功能区,更好履行政府提供公共服务的职责,使各地区人民享有大体相当的公共服务水平,创造良好的生活环境和公平的起点。在解决区域发展产生的纠纷方面,其一是要建立协商互动机制,可以大胆尝试制定以协商制度为主要内容的区域协调互动机制,注重对纠纷隐患的摸底和排查。其二是要建立协商机构和体制。通过建立协商机构,定期会商机制,变事后协调为事前协商、弥补性协调为建设性协调,形成跨区的通报与协商制度。其三要健全工作机制。政府部门的职能应职责分明、责权统一,不能以权代责。综合运用政策、法律、经济和行政手段以及教育、协商、调解等方法,依法、及时、合理地处理纠纷,防范群体事件和突发事件,自觉维护社会安定。

〔1〕朱启贵.区域协调可持续发展〔M〕.上海:格致出版社,上海人民出版社,2008.169.

〔2〕李长健,杨婵,梁菊.农产品质量安全监管动力机制探析〔J〕.广西财经学院学报,2009,(4).

〔3〕李长健,伍文辉,涂晓菊.和谐与发展:新农村文化动力机制建构研究〔J〕.长白学刊,2007,(1).

〔4〕李长健,董芳芳,阮晓毅.新阶段区域和谐发展的法治化系统研究〔J〕.山西警官高等专科学校学报,2010,(1).

〔5〕V.奥斯特罗姆,D.菲尼,H.皮希特著 .王诚,等译.制度分析与发展的反思:问题与抉择〔M〕.北京:商务印书馆,1996.1.

On Region Coordinated Development and the Resources the Environment Susta inable DevelopmentDrivingM echan ism

L IChang-jian,WEIDong-lan,ZHU Min,L IWei
(School of Humanities and Law,HuazhongAgricultue University,Wuhan,Hubei 430070)

To realize the region coordinated development and the resources,the environment sustainable development is the request to construct the whole region accord development,which must realize the region whole accord development to probably solve the drivingmechanis m insufficientproblem,atpresent exists the resources,the environment sustainable development incentive mechanis m is not perfect,the region ecology compensation,the region coordinated development system mechanism is imperfect,the region resources,the environment dispute solve the mechanism not perfectly and so on,We must move through the establishment and the consummation government prime,the market guidance strength,the public scrutiny binding force,the environment culture propelling force, the region ecology compensation strength,the disputemelts the safeguard strength to realize our country region coordinated development and the resources,the environment sustainable development.

region coordinated development;resources and environment sustainable development;driving mechanism;incentive mechanism;environment culture innovation mechanism;ecology compensation mechanism

DF41

A

1672-2663(2010)04-0077-04

2010-10-19

华中农业大学“农业经济与社会发展”项目“新农村建设中农村经济法制建设重大问题研究”(XB0917)。

李长健 (1965-),男,湖南湘西人,苗族,华中农业大学文法学院教授,武汉大学法学博士,博士生导师,主要从事法理学、经济法、国际经济法和农业、农村、农民等“三农”问题的研究;韦冬兰 (1982-),女,广西来宾人,壮族,华中农业大学文法学院法学系研究生;朱闵 (1985-),女,湖北荆州人,汉族,华中农业大学文法学院法学系研究生;李伟 (1984-),男,湖北荆州人,汉族,吉林大学法学院法律硕士。

(责任编辑葛现琴)