地方投融资平台的清理与重构

宁 婷

（湖北经济学院 金融学院，湖北 武汉 430205）

地方投融资平台的清理与重构

宁 婷

（湖北经济学院 金融学院，湖北 武汉 430205）

随着我国积极的财政政策和适度宽松的货币政策的执行，各级政府投融资平台出现了飞速发展的态势。地方政府投融资平台在推动经济发展中发挥着积极作用，但是一些地方政府的投融资规模过度膨胀，负债规模已经超过了地方财政的收入总额，其背后潜在的风险逐渐加大,急需采取措施清理和重构。本文首先简述了新形势下的地方政府投融资平台的发展，随后通过对近年来地方投融资平台运作过程中常见问题的分析，从地方政府和商业银行两个角度提出了促进地方投融资平台清理与重构的措施。

地方投融资；问题；清理和重构

一、地方投融资平台建设的背景

地方投融资平台即地方性国有投资公司，它以地方政府信用为基础，通过土地及其他国有资源、部分财政收入等途径吸引和撬动银行贷款等社会资本，主要用于城镇基础建设。市场经济转型过程中，中央政府应赋予地方政府和企业一定的自主权。为了规避直接举债和向银行直接借款的制度风险，地方政府只得以国有投资平台公司的形式筹措建设资金。近年来爆发的国际金融危机，也加快了地方投融资平台建设步伐。

（一）我国地方投融资平台建设的经济基础

改革开放初期，中国利用东部地区独特的地理条件，实施优惠政策，带动了东部地区的出口和民营经济的发展，为发展基础设施提供了必要的物质条件。东部地区利用其较强的财政经济实力和较高的信用级别，以包括投融资平台在内的多种融资方式改善本地区基础设施条件，在区域均衡发展和产业积聚的过程中，中西部地区也要改善基础设施条件，加速经济发展。在外部条件有限的情况下，中西部地区也希望通过政府信用的方式吸引社会资本，加快本地区工业化和城镇化进程。

（二）地方投融资平台建设的制度条件

地方投融资平台建设还与国家有关体制和政策有关。首先,政府投融资体制改革为地方投融资平台建设奠定了制度基础。在计划经济时期，中国发展工业和建设城镇通过外债和价格剪刀差等途径完成，地方工业投资和城市建设都要遵循中央指令计划，地方没有必要也不可能通过信用方式融资。随着经济体制的转型，中央逐步下放投资权限，地方政府融资权逐步扩大。到1991年，上海率先成立城市建设投资公司。之后，重庆、广东等许多省市也相继成立投融资平台建设公司。目前，地方投融资平台建设已成为地方政府的一种通用融资渠道。其次，现有的财政金融制度使地方投融资平台这种变通的方式成为可能。在分税制框架下，地方政府的事权、财权和财力不匹配现象比较突出，而按照《预算法》的规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，也不得再向银行透支或借款弥补赤字。地方政府为了筹集必需的建设资金，只好通过成立政府投融资平台公司，以市场化的融资方式向银行等市场主体筹资。

二、地方投融资平台建设的意义分析

（一）地方投融资平台建设有利于刺激经济增长

地方投融资平台可以较好地配置资源，促进经济增长。一方面，政府利用其信用平台，提高政府资源的利用效率；另一方面，银行也愿意贷款给具有政府背景的国有公司，以降低金融风险。地方投融资平台的经济刺激作用在2008年应对金融危机中尤为明显。由于外需不足，消费需求在短期内难以快速提高，中国政府只好通过投资的方式扩大内需，扭转经济下滑。2008年和2009年，中国经济增长率之所以保持较高水平，地方投融资平台建设的作用功不可没。

（二）地方投融资平台建设有利于拉动民间资本

地方投融资平台是政府性企业，具有法人资格，可以吸引民间社会资本的进入，充分发挥社会资本支持基础设施建设的作用，实现短期政策调控与利用社会资金和民间资本的长期机制较好结合。根据有关部门统计,2005年以来，城投券的发行总量为1585亿元，极大地拉动了民间资本。

（三）地方投融资平台建设有利于加快城镇化

通过构建地方融资平台筹集资金，可以有效地缩小地方政府在城市基础设施投资建设中的资金缺口，促进辖区内公共设施、公共事业的顺利建设，缓解城市基础设施的供求矛盾，改善地方市政设施和投资环境，为工业化和城镇化的顺利推进创造条件。

（四）地方投融资平台建设有利于缩小城乡差距

地方政府特别是县市级政府的投融资平台建设，有利于创造良好的生产和生活环境，吸引农村劳动力转移，增加农民收入，加快城乡一体化进程。

三、现阶段地方投融资平台建设存在的问题

2009年12月召开的中央经济工作会议明确指出“2010年将继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，在这一背景下，地方政府的投融资将继续升温。地方政府投融资在促进地方经济发展的同时，也隐藏着不容忽视的问题。

（一）投融资平台的治理结构不合理

融资规模一般根据政府建设的重点项目资金需求确定，而不是根据平台自身的财务状况和偿债能力确定。大多数投融资平台从开始建立就存在现金流短缺的现象。地方政府一般以非现金资产、划拨使用权等形式注资，投入现金流量较少。为解决现金短缺的问题，投融资平台不得不向银行抵押借款，但一些已抵押的资产无论是银行还是平台自身，一般不具备完全的抵押物处置权利。这使投融资平台难以形成完整的公司治理结构和自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的企业法人。目前，投融资平台的资产负债率普遍很高，再融资能力受到很大限制，甚至存在资金链断裂的危险。

（二）投资决策机制问题

在投资决策机制中，地方投融资平台存在的问题主要表现在两个方面：一是以行政决策代替经济决策。地方政府的投融资平台通常被地方政府视为执行行政决策的机构，以行政规律代替经济规律处理问题，为地方投融资平台的经营留下了诸多隐患；二是决策程序不健全或执行不严格。由于地方投融资平台经常要接受和执行经济决策，内部的决策流程常常受到干扰和破坏，久而久之，一些地方投融资平台就不再重视决策程序建设，成为一言堂或走形势，决策失误大大增加。

（三）地方政府新增债务以投叠式平台为主，债务风险急剧扩大

在资金方面，地方投融资平台存在的问题也主要表现在两个方面：一是不计成本大幅举债。据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台．其中70%以上为县区级平台公司。到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。一些地方投融资公司甚至变相非法集资，而这些融资又大部分投向了短期内没有收益或收益很低的基础建设投资，企业的现金流平衡十分脆弱；二是没有建立资本金补充机制。企业的资本金水平决定融资水平，地方投融资平台通常没有完善的资本金补充机制，而地方政府又急于从平台中获取资金，地方投融资平台造血和输血机制都不完善，结果不少地方投融资平台成为了一颗债务炸弹；三是没有建立起现金流平衡机制。虽然拥有很多资产，但是这些资产经营能力很弱，形成经营现金流很少。融资现金流巨大，自由现金流几乎没有，甚至为负，企业实际上无法生存。

四、促进我国地方政府投融资平台清理与重构的对策

（一）对于政府部门而言，应做好以下几方面：

1．积极拓宽融资渠道

传统的政府融资模式已经难以满足需求，各级政府应该不断创新，积极拓宽多元化的融资渠道。在继续取得银行贷款支持的基础上，一是要拓展市政债券、企业债、企业中期票据等形式的融资渠道；二是要利用信托、股权融资、产权交易等多渠道募集资金。2009年10月23日，重庆高速集团首次尝试境外股权融资，它通过国际市场的招标、转让高速公路的经营权，建立起一种新的基础建设融资模式，这是中国首例高速公路实现境外融资。

2．完善地方信用担保体系

由专业的担保公司按照市场规则来审核地方政府的投资项目，减少投资风险和降低资源浪费。严格管理贷款项目的抵押担保，对抵押物进行动态评估，确保抵押物当前价值能够补偿项目贷款。同时国家应立法来规范以财政收入作为贷款担保的行为，使政府财政对投融资平台的隐形担保转为显性担保。

3．提高地方政府的信息透明度

为极大地避免信息不对称，应该在银行和政府之间搭建信息沟通渠道，实现信息共享。建立一套严格的投融资管理标准，增强财政收支的透明度，积极推动政府投融资平台所形成的隐形负债转变成合规的显性负债，彻底改变当前信息披露严重不透明的状况。

4．制定投融资法律，允许地方政府有条件举债

随着投融资平台的不断发展，各地方政府都在积极探索、创新投融资模式，纷纷出台相关文件，规范本地区的投融资业务，但还没有制定统一的法律法规。目前，最紧迫的任务就是尽快出台投融资法律法规，为加强地方政府投融资工作提供可靠的法律依据，使投融资业务的开展有法可依、有章可循。具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范。从长远来看，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将是地方债务行为发展的必然趋势。在条件适当时，要充分借鉴西方发行“市政债”的成功做法。

5.完善法人治理结构

完善地方投融资平台的法人治理结构，要真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。主要从两方面着手：一是引进战略合作者，吸引多元主体参与，法人治理结构才能逐步完善；二是促进管理层的职业化，提高投融平台的法人治理水平。

（二）对于商业银行来讲，应从以下几方面入手

1．采取银团贷款方式

采用银团贷款方式，一方面可以降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，同时也可以提高贷款议价能力；另一方面贷款银行从不同渠道获得更多的信息，可以通过设定贷款的前提条件来控制风险。截至2009年9月末，我国银团贷款已达1.7万亿元人民币，占全部公司贷款余额比重从2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但这远远低于国际上20%的水平，可见银团贷款市场仍有较大发展空间。

2．建立信用评级制度

为避免地方政府盲目投资，重复建设，需要对投融资平台建立起信用评级制度。由银监会统筹安排，由银行为主的债权人作为信用评价主体，结合贷款的五级分类，对各地方政府投融资平台的信用等级进行评价，并以此对地方政府的融资规模实施区别管理，确保地方政府信用良性发展。

3．加强项目监管

首先建立一套完整的准入资格的监管体系，根据我国最新的产业政策和产业调整方向，对各投融资项目实行区别对待；其次，建立全方位的运作监管体系，对项目运营进行及时监管，重点跟踪地方政府背景贷款项目的进展情况，加强资金流向的监控，确保贷款资金不被挪用，并对可能出现的风险情况及时提出预警和防范。

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[6][7]上海证券报．地方融资平台风险敲警钟实体经济信贷被“挤出”?[N/OL]．新华网,http：//news．xinhuanet．eom/for-tune/2010-02/08/conlent-12950832．