基层政府法治建设的问题与对策分析

赵双林，贾玉林

（1.邯郸学院，河北 邯郸 056001；2.河北省教育科学研究所，石家庄 050000）

在我国现有的行政体制中，各级政府的地位和性质不同，承担的任务不同，管理方式和方法亦有所区别。其中，基层政府是连接中央政府、省级政府和广大人民群众的“桥梁政府”、“前沿政府”。强化基层政府法治建设，不仅关系到基层政权的稳定，而且关系到整个执政党地位的稳定乃至整个国家的稳定。因此，基层政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。当前，我国社会主义现代化建设进入了一个新的历史时期，既面临前所未有的发展机遇，也显现出深层次的矛盾和问题。为此，2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校发表重要讲话时再次强调：要“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义！”可见，为适应新形势和新要求，坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强政府自身改革和建设，迫切需要基层政府对目前存在的一些突出问题，如依法行政的观念淡薄，执法体系不完善，依法行政能力弱，决策的科学化、民主化水平不高，监督机制不健全，权力约束效果差等，提出相应的解决方案。要通过不断增强政府工作人员的法治意识，提高法律素质，规范执法行为，加强规范性文件的审查，完善行政决策机制，提高依法行政水平，规范监督机制，建立行政责任追究制度等有效措施来保障基层政府真正做到依法行政。

一、基层政府的涵义与特征

（一）基层政府的涵义

根据《中华人民共和国宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，基层政府就是基层国家行政机关，一般是指市、县、乡（镇）三级国家行政机关。基于研究的需要，本文以县、自治县、不设区的市、市辖区等基层政府为研究对象。

基层政府是基层国家权力的执行机关，是基层国家行政机关，是我国政权体系中的基础，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直接面向广大人民群众，需要直接处理各种具体、现实的利益关系和社会矛盾。基层政府的主要功能在于对法律、法规、规章、规范性文件等的具体落实和执行，在管理对象上呈现出明显的直接性，基层政府的日常工作就是直接面对广大人民群众。换言之，基层政府是连接中央政府、省级政府和广大人民群众的“桥梁政府”或者称“前沿政府”。从这层意义上说，基层政府是加强执政能力、建设法治政府的基础，其能否健全体制并正常运行，不仅关系到区域经济的发展和局部地区的政治稳定，而且关系到整个国家的行政管理、社会发展乃至政治稳定。

（二）基层政府的特征

依据《中华人民共和国宪法》、《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》的有关规定，基层政府的特征主要表现为：

1.地位的双重性

《宪法》第105条规定的“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”，体现了基层政府法律地位的双重性：一方面，基层政府是本级地方国家权力机关的执行机关，对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作；另一方面，又对其上一级国家行政机关负责并报告工作，都是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院的领导。

2.职责的执行性

基层政府依照宪法和地方组织法规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。因此，依据法律法规和其他规范性文件，对本区域的政治、经济和社会事务进行规划、建设和管理成为基层政府的主要任务。

3.行为的直接性

基层政府按照法规和程序的规定做出的大部分是具体行政行为。其特点是对象特定化、具体化，是对某一个具体的事件或者具体的人所做的处理，效力指向特定具体事件，或者公民、法人，或者其他组织。基于以上分析，基层政府的日常工作就是直接面对广大人民群众，不仅接触面广，而且接触密度高，其每一个决定或者命令，往往都与管理对方的切身利益有着直接的关系。

二、基层政府法治建设中存在的主要问题及其成因分析

近年来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，基层政府法治建设的进程明显加快，在实践中取得了一系列成效，但不可否认的是，基层法治政府建设工作中尚存在一些不容忽视的问题和薄弱环节。

（一）法治观念淡薄，法治意识不强

在现实工作中，一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于依法行政的认识不高，依法行政的观念比较淡薄。一些行政机关的领导干部对于依法行政工作常常是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。一些地方依法行政工作还只是停留在会议上、文件中，流于形式，并没有真正落实到行动当中去。有的领导干部长官意志严重，习惯于传统的思维方式和工作方法，凭经验办事，想当然地决策，轻视或不善于运用法律的手段处理问题；有的领导干部唯上、畏上，唯权、畏权，以言代法，以权压法；有的领导干部讲话没有准则，不讲诚信，政策朝令夕改，随心所欲。一些行政机关和执法人员只重视实体法，认为只要结果是正确的就可以，不注重选择正确的手段和方法，程序意识淡薄，忽视行政权力的规范运作。

（二）执法体系不完善，依法行政能力弱

当前，加快基层法治政府建设，特别需要在理顺决策程序的前提下，从行政决策执行的层面来探讨法治政府所提出的基本原则，探讨行政执法体系应具备的相关品质。从行政执法体系的架构而言，基层政府行政执法体系的框架已经搭建完成。但是，无论从静态上还是从动态上考察基层政府的行政执法过程，都会发现基层政府行政执法体系还不尽符合建构法治政府的内在要求，主要表现为：行政立法薄弱，行政主体界定不清，行政自由裁量权控制机制不完善，行政执法程序缺乏可操作性，依法行政的能力不够强等。例如：有一些地方在下达处理决定时，仅凭印象、经验办事，没有充分的书面证据，当了被告后才忙着调查取证，严重违反了行政复议、行政应诉期间被告不得自行收集证据的规定等等。

（三）决策的科学化、民主化水平不高

就基层法治政府建设的现状而言，需要突出解决法治政府条件下对公共决策模式的认识问题。实践中不能完全做到充分调研、专家咨询、民主协商、群众听证、集体决策，政府决策的水平和质量直接决定了政府管理社会公共事务的效能。作为基层政府改革和创新的一项重要内容，决策的科学化要求政府决策必须遵循科学的规律、程序和方法；决策的民主化要求政府决策尽可能地体现人民群众的根本利益。从基层法治政府建设要求看，决策的科学化和民主化都在客观上对决策的法治化提出了更高要求。

（四）监督机制不健全，权力约束效果差

公众监督权力没有被置于至高无上的法律地位，行政权运行的监督机制不健全，缺乏责任追究的法律规定，行政权行使程序违法的现象没有引起足够的重视。宪法第27条之规定为行政公开提供了充分的法律依据，人民把管理国家事务的权力交给政府，当然有权了解政府行使权力的质量和过程。而人民的这种知情权缺少法律保障，政府侵害公民知情权的法律界定不明确。行政管理体制与市场经济发展的要求不适应，依法行政面临体制性障碍；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督机制不够健全，一些违法或不当的行政行为得不到及时、有效的制止和纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时的救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力还有待进一步提高，所有这些问题严重制约着基层政府法治建设。

三、基层政府法治建设的对策

推进基层政府法治建设，决不能以牺牲人民群众的利益为代价来换取一时的发展，必须坚持依法行政，学会用法律的手段来维护和保障经济社会的科学发展、和谐发展。为此，提出以下对策：

（一）增强法治意识，提高法律素质

摈弃人治，消除以权代法，树立法律至上、法律主治、制约权力和保障权利的法治观念。由于我国传统的封建专制统治，人治思想在广大干部中的影响仍然根深蒂固，如现实生活中的行政命令、长官意志、以权代法等现象便是明证。因此，基层领导干部必须崇尚法律，尊重法律，遵循法律，自觉转变与依法行政不相适应的思想观念和行为方式，学会用法律思维来研究情况、分析问题，学会依法管理社会和政府的各项事务。当前，基层领导干部要加快树立三种观念：一是树立法律支配权力的观念，彻底纠正权力支配法律的错误思想；二是树立法律面前人人平等的观念，纠正法律治民不治官的错误思想；三是树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的观念，纠正单纯的法律工具主义思想。

（二）加强培训，提高依法行政的能力

切实提高基层政府和部门全体工作人员的法律知识水平，是保证依法行政、建设法治政府的关键，特别是加强对基层政府各部门的领导干部法律知识的培训，更是重中之重。以某县为例，该县政府建立了领导集体学法制度，组织多次集体学法讲座，举办县级领导干部依法行政研讨班，系统学习宪法、行政法、行政许可法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、监督法、物权法等法律法规，这对进一步提高领导干部的法制观念和依法协调处理社会矛盾、管理经济社会事务的能力十分重要。2007年，该县成立了县政府法制咨询委员会，邀请知名专家学者担任顾问和委员，建立了相应的决策咨询机构，为政府的重大决策提供建议和意见，有效地保证了决策的合法性和有效性。该县还成立了依法行政工作领导机构，加强了对依法行政的组织协调和领导，狠抓工作的贯彻落实，形成了齐抓共管的良好工作机制。这为提高基层政府依法行政的能力打下了坚实的基础。

（三）规范执法行为，加强规范性文件的审查

规范行政执法行为，坚决杜绝不具备执法资格的单位和个人从事行政执法工作。严格遵守法定程序和权限，倡导文明执法，杜绝随心所欲、不遵守程序的执法行为。全面推行行政执法责任制，如某县政府按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求，建立健全行政执法行为的案卷管理、备案审查和案件评查机制，进一步完善行政执法评议考核制度、投诉举报制度和责任追究制度，正在将执法过错责任追究制度落到实处。依法规范行政处罚裁量权，约束和规范行政处罚自由裁量行为，完善内部监督，减少执法的随意性，防止权力滥用。

基层政府要严格按照法定权限，制定和完善符合法律、法规和国家方针政策的，与市县经济社会发展相适应的规范性文件，不得违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力；坚持合法性审查制度，法制机构对所有的规章和规范性文件必须进行合法性审查，未经审查或者审查未通过的，不得发布施行，确保规章和规范性文件的合法性；提高规章和规范性文件的透明度，凡正式生效的规范性文件，必须通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布，便于人民群众及时了解政府决策信息；保证受理公民、法人和其他组织举报投诉渠道畅通，及时处理公民、法人或其他组织提出的审查建议，主动接受社会各界和人民群众的监督；落实规范性文件评估和清理公布制度，定期对规章和规范性文件实施情况进行分析、评估，对不适应客观发展需要的，及时进行清理，从而消除制度之间的矛盾与冲突，提高规范性文件的质量。

（四）完善行政决策机制，提高依法行政水平

正确决策是做好工作的前提。逐步建立以政府为主体，公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，进一步完善决策行政首长负责制和重大决策集体讨论研究制度，建立广泛的公众参与制度，通过听证会和征求意见等多种方式，广泛听取各领域和各阶层的意见；建立健全重大决策前的合法性审查制度，在行政决策实施前，应当经过政府法制机构的合法性审查，并将所有重大行政决策事项和结果，除依法应当保密的外都要向社会公开；建立决策评估机制，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，科学确定政府决策绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的决策评价办法，完善行政决策的监督制度和体制；建立决策责任追究制度，对因决策失误造成严重后果的，按照权责一致、客观公正的原则，追究有关人员的责任。如某县建立了重大问题科学决策机制，将决策程序进行课题化研究，决策的程序分五步：（1）充分调研；（2）专家咨询；（3）民主协商；（4）群众听证；（5）集体决策。决策结果必须具备合法性、前瞻性、创新性、可行性和惠民性，这就是在重大行政决策方面，基本做到五不决策，即未经调研不决策，未经专家咨询不决策，未广泛听取民意或多数群众不拥护不决策，未经合法性论证不决策，未经会议集体讨论不决策。

（五）规范监督机制，建立行政责任追究制度

当前，基层干部存在着的许多行政违法行为，其中一个非常重要的原因是缺乏强有力的监督机制。为了使领导干部依法行政，必须把领导干部的行政权力置于严格的监督之下，制定和完善符合基层政府法治建设的监督机制，强化人大的法律监督职能，创新行政机关内部层级监督机制。要建立健全政府规范性文件的备案审查制度，加强对基层政府抽象行政行为的监督，加强对下级机关具体行政行为的监督检查，完善行政执法程序监督，建立行政执法案件质量评查制度，及时纠正行政执法中的违法违规行为，充分发挥监察、审计部门的行政职能，强化对领导干部行政权力的专门监督和制约，健全社会监督网络。

按照“有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿”的要求，建立健全行政责任追究制度；建立领导干部依法行政工作责任制度，对领导班子成员就依法行政工作定岗定责定奖惩；建立领导干部行政责任追究制度，其具体制度应包括：首问责任制，行政过错责任追究制，决策失误责任制，用人失察责任制，监督缺失责任制，重大过失自动辞职制等。同时，要细化追究责任的主体和具体类型。

（六）建立与完善考评机制

当前，在对基层政府领导干部的考核中，依法行政的考核机制还没有建立，对依法行政的考核没有纳入重要议事日程，违法行政应承担的责任还不能有效落实。为此，实践中应从以下两个方面建立和完善依法行政考核制度，加强基层领导干部依法行政能力建设：一是选拔考核制度，即在选拔基层领导干部时，将领导干部依法行政的能力作为一个重要的选拔考核标准，考核其对行政法基本知识及涉及的基层法律知识和拟任职位所应具备的法律知识的掌握情况，考核其将法律知识应用于实践的能力；二是政绩考核制度，将是否具有依法行政观念、知识水平和依法行政的能力作为对领导干部政绩考核的一个重要指标，并注重平时的依法行政能力考核。

总之，推进基层政府依法行政，必须结合其特点和实际，从基层政府权力运行的薄弱环节、关键部位入手，突出重点，稳步推进。总的要求是，在规范行政决策行为上下功夫，完善行政决策的制度和机制，推进依法决策、科学决策、民主决策，努力使政府各项决策真正体现科学发展观，符合客观实际，反映人民意愿；在规范性文件监督管理上下功夫，严格实行合法性审查和备案制度，坚决纠正规范性文件与法律、法规及规章相抵触的现象，切实维护法制统一、政令通畅；在规范和监督行政执法上下功夫，促进行政执法机关及其执法人员严格按照法定权限和程序履行职责、行使权力，确保法律制度的全面正确实施；在提高政府行为透明度上下功夫，大力推进政府信息公开，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权；在提高公务员队伍法律素质上下功夫，加强对公务员依法行政知识的培训，并广泛开展依法行政的宣传，营造良好的法治环境。只有这样才能真正做到依法行政，才能早日达到基层政府法治建设的目标。

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