武汉城市圈：法律引导与促进路径

陈娴灵

（湖北经济学院 法学系，湖北 武汉 430205）

武汉城市圈：法律引导与促进路径

陈娴灵

（湖北经济学院 法学系，湖北 武汉 430205）

法治时代，经济社会的发展，离不开法律的规范、引导和促进。武汉城市圈涉及区域内9个城市，迫切需要以一体化法律来引导区域一体化发展。“两型社会”的试验目标,其要义不仅在于取得实践成果,而且要在模式和体制机制上取得突破，形成一批制度成果，交出实践和制度“两份答卷”。因此，要遵循“法制先行、依法行政”的原则，敢于创新、勇于实践、大胆试验、率先突破，加快完善武汉城市圈“两型社会”建设法制环境和相关法律制度，推进两型社会建设。

武汉城市圈；两型社会建设；区域一体化；法制建设；地方立法

党的十七大提出，要推动区域协调发展，继续实施区域发展总体战略，大力促进中部地区崛起。遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带，以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。[1](p25)这一重大战略，顺应了经济全球化和区域一体化发展的必然趋势，是落实科学发展观的基本要求，体现了中国新一轮改革开放的重要特征。武汉城市圈和长株潭城市群正式获准为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，这是继上海浦东新区、天津滨海新区和成渝统筹城乡综合配套改革试验区之后，国家从改革发展全局和战略的高度作出的又一重大决策，是促进中部地区崛起的重大战略部署，是湖北及武汉城市圈实现又好又快发展面临的重大历史机遇，对于加快把湖北建设成为促进中部地区崛起的重要战略支点必将产生重大而深远的影响。加强地方立法，及时出台相关的地方性法规，为城市圈建设构筑坚实的制度保障，对于促进武汉城市圈改革试验工作，推动我省经济社会科学发展、和谐发展，加快构建促进中部崛起的重要战略支点，具有重要的现实意义。

一、引导与促进：法律制度对武汉城市圈“两型社会”建设与发展的重要性

在依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，法律制度既是经济社会发展的重要环境，又是构成经济社会要素的重要内容，对经济社会的发展具有重要的引导、规范与促进作用。推进“两型社会”综合配套改革试验区建设，既是一个经济、社会、环境协调融合、一体发展的过程，更是一个制度创新与再造过程，必然触及到深层次的体制内核问题，因而也是一个法制规范与保障的过程。武汉城市圈建设与发展，表面上看是“1＋8”城市一体化的过程，如产业合作、商贸流通、基础设施、环境保护的整合与协同，但深层次的是法制、规范的融合再造的过程。也就是说，从试验区建设的时代背景和目标定位来看，武汉城市圈在交出实践“答卷”的同时，还应该交出一份合格的制度成果“答卷”，从法律制度上为资源节约型和环境友好型社会建设的顺利推进探索经验。

1.从法律的功能看，武汉城市圈建设与发展需要法制作保障。经济基础与上层建筑决定与被决定、作用与反作用的关系，决定了武汉城市圈建设与发展既是一个经济发展的过程，同时也是一个制度、规范与之相适应的协调发展的过程。法制作为上层建筑的重要内容，既是促进武汉城市圈建设与发展的重要保证，同时也是武汉城市圈建设与发展不可分割的重要组成部分。在武汉城市圈建设与发展中，法制具有不可替代的作用。邓小平同志曾经指出：“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”[2](p155)在依法治国的时代背景下，武汉城市圈的建设和发展，必须遵循法制先行、依法行政的基本原则。加强与“两型社会”建设相关的法制建设，是促进试验区的健康发展与顺利实施的根本保障。

2.从试验区的目标看，需要交出制度“答卷”。2007年12月14日，国家发改委在《关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的通知》中明确指出，要着眼于体制机制创新，在重点领域和关键环节大胆试验，率先突破，切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路，为全国体制改革、“两型社会”建设发挥应有的示范作用。[3]从这一目标定位可以看出，武汉城市圈“两型社会”试验区的目的，绝不能仅仅局限于实践成果,还要探索出“两型社会”建设的体制机制及法制体系。也就是说，检验武汉城市圈“两型社会”建设成效的标准不仅要看该区域“两型社会”建设的实际成效，即在武汉一地率先建成“两型社会”，更重要的是在“两型社会”建设的模式、机制上取得突破，形成一批制度成果，为全国“两型社会”建设提供模式、机制、规范，在全国发挥示范作用。从目前“两型社会”的法制基础来看，资源节约型、环境友好型方面的法制十分薄弱，许多领域甚至还处于“空白”状态，亟待加强。从某种意义上说，探索“两型社会”建设的体制机制及法制体系，是武汉城市圈“两型社会”建设试验区的真正价值和目的所在，也是衡量武汉城市圈“两型社会”建设试验区成败的关键所在。

3.从国内外的经验看，法律制度是区域发展的重要保障。国外发达国家推进区域经济发展的实践中，有一条重要的经验，就是充分依靠法制化管理，运用法律手段，促进区域经济实现良性运动。如德国于1969年制定的具法律效力的区域经济政策《关于共同任务──区域经济结构改善的法律》中规定，各地区在实施“共同任务”时，必须制定“基本计划”，内容包括区域的范围、计划目标、分年度资金计划、各种援助政策的前提、种类以及补贴率、各地区的行动计划等。又如日本，在区域开发中，实行立法先行，以法律为依据促进区域经济发展，其每一项制度的建立和实施都以立法作为出发点。[4]世界上不少国家推进区域发展和城市圈进程表明，区域协调发展，目的在发展，难点在协调，关键靠法制。从总体来看，区域协调发展涉及方方面面，是一个庞大复杂的社会系统工程，需要协调一些基本关系，化解一些基本矛盾。当今中国，发展必须是科学发展，协调更难的是综合协调。协调的水平决定发展的质量，协调的效率影响发展的效益。协调的核心是要建立、健全一套规则。这就应当有必要的法律规范，有刚性的制约，有严格的监管，有及时的责任追究，还应当有有效的协调机制和制度保障。中国的改革有一个非常重要的特征，就是任何一项改革，都是先试验后推广，先某个地方率先突破，再带动其他地域的发展。[5]目前，关于区域改革试验上，有三个层次，一是特区，二是新区，三是综合配套改革试验区。三者最大的区别就在于其探索的功能不一样，经济特区是全方位探索经济体制发展模式；新区是形成区域龙头、区域增长极，发挥对外开放的窗口作用；而综合改革实验区，是围绕市场经济体制的完善，落实科学发展观进行的专题性的综合改革探索,在改革中探索、突破传统体制。以法律制度的形式，提炼总结、规范固化试验区探索的经验和教训，这是试验区建设题中应有之义。

二、定位与原则：武汉城市圈“两型社会”建设的立法遵循

武汉城市圈是由武汉和以武汉为圆心、周边100公里范围内的黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、潜江、天门共9个城市组成的，即通常所说的“1＋8”。武汉作为副省级城市和省会城市，与其他5个地级市、3个直管市在地方立法权等方面存在明显的差异。

（一）武汉城市圈“两型社会”建设的立法定位。

《中华人民共和国立法法》第六十三条规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”从地方立法权来说，推进武汉城市圈法律制度建设，关键是湖北省人民代表大会及其常务委员会和作为“省人民政府所在地的市”的武汉市人民代表大会及其常务委员会，应由他们来制定、修改和废止地方性法规。

同时，宪法、地方组织法和立法法规定了明确的限制性条件和保障制度。其一，地方性法规要根据本行政区域的具体情况和实际需要制定，不得同宪法、法律和行政法规相抵触。省级以下的地方性法规还不得与省级地方性法规相抵触。其二，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规，要报全国人大常委会和国务院备案；较大的市的人大及其常委会制定地方性法规，要报省、自治区人大常委会批准，并由后者报全国人大常委会和国务院备案。其三，地方性法规可以就法定事项范围做出规定，不得就应当由法律或行政法规规定的事项做出规定。其四，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的地方性法规，地方人大有权改变或撤销它的常委会制定的不适当的地方性法规。归纳起来，武汉所拥有的地方立法权限，主要包括制定为执行国家的法律、法规所需要的地方性法规和地方政府规章。作为省会城市，武汉市的地方性法规由市人大及其常委会制定并报湖北省人大常委会批准；地方政府规章由武汉市人民政府制定。因此，从立法的范围和法律效力看，武汉城市圈法制建设最鲜明的特征，就是它是一种地方性立法、执法活动。具体来说，它是基于武汉城市圈“两型社会”建设的需要，制定、实施、修改或废止“1＋8”城市圈内的有关地方性法规的活动，具有地方性、针对性、区域性、协调性。

（二）武汉城市圈“两型社会”建设的立法原则。

加强武汉城市圈法制建设，有两个关键问题必须注意：一是维护国家的法制统一性和完整性，二是武汉市同其他8个城市的协调性与差异性。因此，必须特别注意遵循以下原则。

1.地方立法原则。我国在国家结构上是一个统一的、多民族的、单一制的国家,它决定了我国的法制体系是统一的,表现为有协调一致的法律原则、法律制度、法律规则。在所有法律渊源中,下位法的制定必须有宪法或上位法作为依据,下位法不得同上位法抵触。同时，调整同类社会关系的法律的立法要协调吻合，实体法和程序法要相配套，法律内容和社会关系要基本一致。这些精神，在武汉城市圈法制建设中应得到很好地贯彻。换言之，武汉城市圈法制建设，具有区域性、地方性,无论是区域内各行政区域间的立法活动还是行政执法抑或司法活动,都必须维护国家法制的统一,以宪法和国家的法律为依据来实施。

2.区域统一原则。从国家来说，法律具有统一性。从一个地区来说，法制也应该统一。从武汉城市圈9个城市来看，过去为了促进经济的发展,有的地区出台了各种优惠办法和措施,具体表现为各种政策。虽然这些政策对促进各地经济发展起到一定的作用，但由于这些政策出自不同的地区,往往带有浓厚的地域色彩,有的甚至发展为地方保护。推进“两型社会”试验区建设，要求在法制建设上,要用统一的地方法规打破地方保护，以更加具有稳定性、一致性、可预见性的法律制度替代差异性、临时性、灵活性的政策，为城市圈建设创造良好的法治环境。

3.统筹兼顾原则。在制定、实施、修改或废止“1＋8”城市圈内有关地方性法规的活动，应统筹考虑其他8个城市的利益。可考虑在省人大的统一协调下，加强“1＋8”城市之间的平等协商，广泛听取各个城市的意见，更好地平衡各方利益,减少利益冲突带来的矛盾,降低制度成本，营造公平竞争的环境,建立统一协调、互利互惠、和谐共赢法制体系。

4.开拓创新原则。试验区就是要鼓励大胆地试、大胆地闯，因此，在制定法律的过程中及最后出台相关法律、制度中，应当始终体现鼓励创新的导向，促进城市圈改革试验工作。在内容上，以原则性、方向性的规定为主，并在有利于促进改革试验的前提下，在拿得准的领域作适当的具体化。这样，既为改革试验指明方向，同时保持一定的张力和弹性，为改革试验留有必要、足够的余地，避免束缚改革试验工作。在机制上，条例注重充分调动、发挥社会各界在城市圈改革试验中的积极性、主动性、创造性，鼓励改革创新、先行先试。

5.逐步推进原则。建设资源节约型和环境友好型社会是一项系统工程，也是一项长期任务。武汉城市圈作为试验区，没有现成的模式可供借鉴，必须立足实践，大胆探索，勇于创新。这就必须坚持整体规划、逐步推进的原则，既要目标坚实，又不可能一蹴而就，要从实际出发，积极审慎，合理规划，分步实施，一步一个脚印，打牢基础，巩固成果，然后再扎扎实实地向前推进。

三、目标与路径：武汉城市圈“两型社会”建设立法要求与思路

加强武汉城市圈“两型社会”建设法制建设的目标，就是要在较短的时间内，出台、完善一批有利于促进试验区建设的法律、制度体系，引领、促进试验区建设。

（一）武汉城市圈“两型社会”建设立法的总体要求。

要制定出台《武汉城市圈“两型社会”建设条例》，以地方立法的形式，明确武汉城市圈改革试验的总体要求和思路。应该将条例定位为综合性法规，定位为城市圈改革试验的“基本法”，其主要任务是将改革试验的指导思想、主要目标及措施等确定下来，至于具体改革事项则留待实践成熟时制定地方性法规、规章予以配套。在关系改革试验的主要方面如责任主体、协调机制、表彰奖励以及九个方面体制机制创新等作出原则规定，着眼于从宏观上更好引领改革试验工作。为此，一是要明确城市圈建设的目标、任务，要求根据“两型社会”建设的要求，以推进“五个一体化”和体制机制创新为突破口，加强重点领域和关键环节的改革试验，走出一条新型工业化、城市化和农业现代化发展道路。二是坚持规划先行，要求按照科学定位、差异布局、体现特色、协调发展的原则，制定城市圈区域规划、专项规划及各市发展规划。要加强规划的组织实施，发挥规划的引领作用，坚持在规划指引下建设，在保护基础上开发。三是建立健全利益共享机制和协调协商机制。武汉城市圈要实现融合，真正实现“一体化”，就不能不涉及利益协调问题。要建立协调协商机制，发挥武汉市在城市圈中的中心辐射作用和其他中小城市的共同支撑作用。应规定在完善协调协商制度的基础上，建立健全改革试验中各方利益统筹协调、激励导向和补偿约束机制，破除行政壁垒，实现资源共享、信息互通、优势互补。武汉市应发挥龙头示范、中心辐射作用，带动城市圈加快发展，其他城市应当准确定位、各有侧重、主动作为，共同支撑改革试验工作。四是坚持开放式发展，规定城市圈改革试验应当与全省经济社会发展统筹规划、良性互动、共同发展，同时加强与国内外的交流合作，借鉴其他经济区、实验区的成功经验。

（二）武汉城市圈“两型社会”建设法律制度的基本框架。

湖北省委、省政府明确提出，在推进武汉城市圈建设与发展过程中，将在七个重点方面展开实施。一是探索建立统筹区域产业发展的体制机制，实现区域经济一体化；二是探索建立资源节约、环境友好的体制机制，实现区域的可持续发展；三是探索建立增强自主创新能力的体制机制，完善区域创新体系；四是探索加快发展现代服务业的体制机制，优化区域经济结构；五是探索建立基础设施共建共享和公共资源合理配置的体制机制，完善区域公共服务功能；六是完善城市圈土地资源管理的体制，探索节约和集约用地的新型城市化发展模式；七是创新城乡统筹发展机制，实现城乡协调发展。[3]根据上述试验重点，武汉城市圈法制建设应重点从以下几个方面着手：

1.武汉城市圈合作发展规划。武汉城市圈的建设和发展,是不同地区利益的整合及不同行政区域的一体化,就需要权威性的调整机制来保障。建议由省人大出台《武汉城市圈区域经济合作发展条例》，对武汉城市圈区域经济发展的基本问题做出法律规定。这是对武汉城市圈区域内各级政府具有普遍约束力的地方性法规，是本区域发展的基本治理规则。考虑到立法程序复杂，周期较长，也可由省政府先行出台《武汉城市圈经济开发合作办法》等法规,规范区域内的经济发展一体化的进程,减少行政摩擦带来的弊端,确保区域内的各方利益的平等实现。

2.保护和培育市场体系建设的法规。区域经济一体化重要的方面是统一市场的建立,以实现物资、人才、信息和资金的快速流动。根据国外区域经济发展的经验，应优先考虑在产业协调发展合作方面的规划，主要包括1＋8产业布局的设立、协调、保障、服务等方面的政策和制度。同时，在统一人才市场、教育市场、金融市场、产权市场、技术市场以及吸引外资政策、交通、通讯、信息平台、大旅游市场等方面制定区域性的法规和政策。

3.环境保护和资源利用及补偿机制的法规。制定区域性环境保护法规，有损环境友好和资源节约的项目一律不得立项。为了保证武汉城市圈整体区域的产业结构的布局合理,资源得到优化配置,避免一些行业或地区重复建设和过度竞争带来的浪费和不必要的损失,有些地区需要为全区域的整体产业发展做出调整或让步,其利益会受到损害，迫切需要包括水资源合理分配及合作机制、生态资源的保护及补偿机制的确立。有的地区为保障其他地区的发展,在环境保护、基础设施建设、土地资源开发等方面受到限制,甚至做出巨大的牺牲。因此,区域经济要共同发展,还需要平衡各地区的利益,在兼顾效率和公平原则的基础上,利用税收、补贴、返利等各种措施,建立法律化、制度化的资源共享机制和利益补偿机制,并用法规和制度加以确定，加快共同发展步伐。

4.行政执法和其他执法合作规范。建立区域统一管理与协作规章，打破行政体制的束缚,建立统一决策、统一标准、统一管理的机制。明确圈内法制合作的指导思想、基本目标和主要任务，建立行政执法检查监督协助机制、政策制订的磋商协调机制、行政执法协调合作机制、重大疑难行政复议、行政诉讼应诉和仲裁案件通报制度、政府法制工作文件交换和信息互通制度，逐步协调城市圈内各城市间地方性政策，建立行政执法检查监督协助机制，规范行政执法行为，营造公平、透明、稳定、和谐的法治环境。

（三）武汉城市圈“两型社会”建设法律制度的路径选择。

加强武汉城市圈法制建设，既要“破障”，即进行规范性文件清理，清除不利于城市圈建设的政策性障碍，又要“搭台”，即加强区域立法，促进和规范城市圈一体化进程。在出台《武汉城市圈“两型社会”建设条例》的基础上，启动制定《武汉城市圈区域开发与管理规定》、《武汉城市圈区域经济合作条例》的工作，同时还要大力推进依法行政，优化武汉城市圈建设的政务、法制环境。

1.认真清理圈内各城市政策规定。有计划、有步骤地对市场准入、招商引资、经济合作、土地利用、环境保护、人才引进、税费征收等方面的政策措施进行系统清理，维护城市圈内改革发展政策措施的相对一致性。

2.建立政策制订的磋商协调机制。在制定基础设施建设、产业结构布局、区域市场发展等涉及圈内其他相关城市共同发展的政策措施时，应当征询其他相关城市政府的意见，必要时可联合起草制定，或提请省人民政府协调制定，力求保持同步，实现共赢。

3.建立行政执法协调合作机制。圈内各城市的行政执法主体应当加强事前协调和事中、事后的合作，共同改进和完善行政执法方式方法，严格依照法定程序和标准规范执法行为。对行政执法中涉及其他城市职权和利益的争议案件，圈内各城市相对应的行政执法机关或政府法制工作机构应当加强协调，为共同发展营造和谐统一的执法氛围。

4.加强司法协调与合作。圈内各城市的司法机关之间要加强协调,包括确定统一的司法标准,加强司法协助与合作,在司法实践中拒绝地方保护主义,一视同仁,平等对待当事人,中立裁判,司法公开,维护社会的诚信等。对重大疑难行政复议、行政诉讼应诉和仲裁案件等集体研究，互相通报。应定期协商，交流办案经验，指导圈内各城市的法律事务、行政复议和仲裁机构规范办案。

5.建立政府法制工作文件交换和信息互通制度。圈内各城市出台的法规、规章和其他规范性文件实行定期交换，建立武汉城市圈政府法制公共平台。

6.加强部省共建。鉴于试验区法律制度建设属地方立法，在中国目前体制下，不少政策事项的审批权限在中央和国家各部委。没有国家部委的支持，试验区各项法律规范很难有实际的“含金量”。要牢牢把握先行先试的机遇，争取通过部省合作、部省共建等方式，争取有利试验区建设的政策，破除束缚试验区发展的体制、机制障碍，为试验区发展营造最佳的法制环境。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2007,(25).

[2]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[3]李鸿忠.李鸿忠就武汉城市圈建设“两型社会”综合配套改革试验区答记者问[N].湖北日报，2007-12-18.

[4]朱容.论法制建设与区域经济发展[J].经济体制改革，2004，(4).

[5]任仲平.走好全国一盘棋——论促进区域协调发展[N].人民日报，2007-04-05.

DF052

A

1003-8477（2010）02-0057-04

陈娴灵（1970—），女，湖北经济学院法学系副教授。

2009年湖北省教育厅人文社会科学研究项目“武汉城市圈‘两型社会’建设法制问题研究”的成果（编号：2009b313）；2009年中国行为法学会部级研究课题“立法行为民主化科学化实证研究”中期成果之一（编号：2009学034）。

责任编辑 周 刚