行进中的我国行政听证制度

王 洋

(连云港市行政学院,江苏 连云港 222006)

行进中的我国行政听证制度

王 洋

(连云港市行政学院,江苏 连云港 222006)

听证制度内在谦卑的性格天然地维系着公平正义。与国外成熟的听证制度相比较,我国起步较晚且散见于各类法律之中;我国行政听证制度存在的主要缺陷体现:听证适用范围过于狭窄且不合理、相关法律对听证程序未作出规定,或者即使规定了也过于原则,操作性不强、行政听证主持人存在身份依附、权力淡化两大问题、听证“笔录”效力不明朗、规范模糊;完善方面包括统一我国行政听证制度的基本原则、细化我国行政听证制度的具体规范、明确各听证主体的权 (力)利与义务、强调听证及其笔录之法律效力。

行政听证制度;行进;缺陷;完善

我国宪法第 41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。”听证会以其独特的民主气质倾听公民呼声、保障公民利益,无疑成为践行宪法这一基本权利的有效渠道之一。然而,由于我国现阶段还未制定出一部详细、具体的听证法律规范,尤其有关行政听证制度,公民的这一基本权利很多时候都被虚置了。法治的深入和人权的入宪,随着现代社会对行政程序要求的加强,作为行政程序设计的一个必备环节,行政听证愈发切合时代潮流和迎合人民意愿。面对此等趋势,笔者试着结合我国的立法和现实,设想一下我国行进中的行政听证制度。

一、我国行政听证制度的法条之梳理

听证 (hearing)的基本内涵是“听取当事人的意见”,法理基础源于英美法上“自然公正原则”(the doctrine of natural justice)的第二规则,即任何人或任何团体在行使权力可能使他人受到不利影响时,必须听取对方的意见,每个人都有为自己辩护和防卫的权利。可见,听证这种谦卑的性格天然地维系着公平正义。因此,现代行政要张扬民主、彰显公正,不可避免地将行政听证制度 (administrative hearing)揽入怀中,另眼看待。如德国行政程序法第 28条规定“在颁布影响参与人权利的行政行为之前,应给参与人陈述对有关决定为重要的事实的机会”。日本行政程序法第三章第三届第十五条规定“行政机关符合下列各款情形之一而为不利益处分时……应实施听证”。韩国行政程序法 22条规定第三项规定“行政机关对当事人为课以义务或限制权益之处分时……应向当事人等提供提出意见之机会”,如此等等[1]。

与国外成熟的听证制度相比较,我国起步较晚但越来越多的法律文本也能关注这一事物。最早规范行政听证制度的是 1996年 3月 17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》,其第五章“行政处罚的决定”第三节中专门规定了听证程序。它的颁布实施弥补了我国行政处罚领域内听证法律制度的空白。时隔两年,1998年实施的《中华人民共和国价格法》将听证制度又引入行政决策领域,其第 23条规定:制定关系群众切身利益的公用事业价格、公用性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见、论证其必要性、可行性。随后原国家计委相继发布了《政府价格决策听证办法》、《关于公布价格听证目录的通知》、《政府制定价格行为规则》、《政府价格决策听证办法》,进一步将政府价格决策的听证规则得以具体化。2000年 7月 1日施行的《中华人民共和国立法法》,再次将行政听证制度引入我国行政立法领域,其第 58条规定:行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。其后,国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》,进一步设定了听证制度的具体内容,这充分体现了民主精神的行政立法要求。2002年 10月 28日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》也吸收了听证制度作为环境影响评价,为行政机关依法规划,保护环境资源,促进可持续发展提供了法律依据。2003年 8月 27日通过的《中华人民共和国行政许可法》,在第四章“行政许可的实施程序”中规定“听证”一节,进一步扩大了行政听证制度的适用范围,同时也细化了行政程序。2005年 8月 28日通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》中第 98条规定:公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证;违法治安管理行为人要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证[2]。同年,国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》更是明确规定:政府部门对涉及国计民生的重大行政行为决策,应当实行听证。无疑,《纲要》的出台,明示了今后将听证作为行政机关的法定义务加以要求和规制。

二、我国行政听证制度的缺陷之分析

从 1996年《中华人民共和国行政处罚法》到现在十年的时间,客观地说行政听证活动已初显成效,行政听证制度略有雏形。然而,深入探究我国行政法治的实践,还是发现目前的行政听证制度存在着一些缺陷:

1.从行政行为上看,听证适用范围过于狭窄且不合理。按照现行立法,行政听证只限于行政立法、政府指导价和政府定价的确定、环境影响评价、行政处罚和行政许可,对于行政强制、行政征收、行政征用、行政给付等等其他行政处理行为,以及除行政立法以外的其他抽象行政行为等没有规定听证程序。另外,面对纷杂的社会变化,已有的听证范围逐渐显示出不合理之处,列举的项目过于单一,不能与时俱进,缺乏必要的弹性。如《行政处罚法》规定了听证仅限于责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等行政处罚决定,而对公民影响更大的譬如行政拘留等,则不在听证之列。

2.从听证实践角度分析,相关法律对听证程序规未作出规定,或者即使规定了也过于原则,操作性不强。前者如我国的《价格法》、《立法法》,它们规定在采取听证会形式听取意见时就未规定任何程序规则;后者典型代表是《行政处罚法》、《行政许可法》,共同点都是虽规定一定的听证程序规则,但过于笼统,对一些必要的程序如听证主持人的资格、地位和权力、回避的具体情形、听证程序中举证责任等等都没有进行规范。同时,听证公开的原则,相关法条也规定得不够具体。例如,行政听证的组织者与行政决定者之间是什么关系?行政听证的参加代表如何选出和指定?具有何种资格条件才可以参加听证会的旁听?听证过程怎样才能有效接受社会监督?这些问题立法不明、解释不清,听证制度运行效果可想而知了。另外,目前我国还存在地区、部门制定的部分听证程序规则,不统一、相互矛盾的操作性问题。

3.从听证主体方面看,行政听证主持人存在身份依附、权力淡化两大问题。“听证主体”,通常指有权参加听证程序、享有相应权力并承担相应义务的听证程序参加人,其中,行政听证主持人是最重要的听证主体。探究我国有关法律,我们不难发现,一是行政听证主持人的身份依附,公正性大打折扣。《行政处罚法》第 42条第四款规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。”这里只对两种情况提出了主持人资格限制:其一是非本案调查人员;其二是当事人认为与本案有直接利害关系的,可以申请回避。但在实际上主持人是由作出行政决定的行政机关委派本机关人员担任的,隶属于行政机关,其升迁,待遇、工资完全掌握在行政机关手中。身份上的不独立,使其在听证活动中很可能只考虑到行政机关的利益,从而使听证实质处于行政机关的操控下,听证也就变为“走过场”[3]。实践中确实存在着公众对听证主持人的公正性、客观性和可信度都持有怀疑心理;二是行政听证主持人的权力鲜有涉及,似乎有意淡化。也许立法者认为做出决定的行政机关的权力就是听证主持人的权力,即使这一命题成立,其权力又如何受制约呢?

4.在听证会效力问题上,听证以及听证后的“笔录”效力不明朗、规范模糊。在美国,听证会结果 (记录)对于法院的判决或行政机构的决定具有唯一证据的意义,其他国家虽然规定不一,但也都将听证结果作为重要的证据使用。而在我国,作为首开行政听证之先河的《行政处罚法》对听证笔录的效力竟未作明确规定,同时在实践中,行政相对人在陈述阶段如果放弃听证,也可导致无笔录情况的出现。《政府价格决策听证办法》第 25条虽然规定,“听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧时,价格决策部门应当协调申请人调整方案,必要时由政府价格主管部门再次组织听证”。可是,该办法没有规定如果价格决策部门不执行此规定时,有关部门应该采取的措施。倒是 2003年通过的《行政许可法》第 48条 2款规定,“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”。这一规定,事实上已经引进了西方国家的“决定基于记录”原则,这是我国听证制度的一个重大进步。但这一规定仍有瑕疵:对笔录应如何认定还不够规范,仅仅将笔录作为行政机关作出决定的依据,这样,赋予“行政机关的自由裁量权限过大,仍然有可能导致听证流于形式,甚或造成功亏一篑的后果”[4]。

三、我国行政听证制度的完善之思索

行政听证制度作为行政程序制度中的不可或缺的组成部分,彰显着政府民主行政、科学行政、依法行政的理念。但由于先天不足和后天营养不够,其重要价值在行政行为运作中没有到充分展现出来。因此,在统一的行政程序法典为制定出之前,首先设计出完善的行政听证制度应当具有前期性的法治流程。

(一)统一我国行政听证制度的基本原则

1.听证公开原则。西谚有云:“公正不但要实现,而且要以看得见的方式实现。”举行听证是为了听取对方当事人意见,通过“对抗辩论”,避免违法事实认定不准,达到“兼听则明”,避免“暗箱操作”。公开原则应当包括:一是举行听证会之前应发出通知或公告,告知听证程序举行的时间、地点、案由等情况;二是向当事人公开有关材料,允许他在决定作出之前为自己辩解;三是行政机关作出决定的所有事实根据和法律依据必须公开并经当事人质证和辩论,不能以不为一方当事人所知悉的证据作为处罚决定作出的根据。但是涉及国家机密,个人隐私的事项,可以不公开听证,这是很多国家的习惯做法。

2.职能分离原则,亦称听证独立原则。行政听证必须确立听证主持人的相对独立与公正超然的法律地位,这是正义得以保障的应有之义。这包含:一是听证主持人和案件调查人员之间的分离。听证主持人和案件调查人员可以同属于一个机构,而不能是同一个人。这是调查和听证职能的内部分离,是基本的要求。二是听证主持人和裁决人员的分离,听证主持人不具有案件的最终决定权。这是听证和裁决职能分离的基本要求,在这方面各国的规定略有不同,有的国家规定,“听证主持人只享有组织听证的权力,而没有任何的决定权,如韩国、德国;而有些国家规定听证主持人有作出初步决定或建议决定的权力,如美国听证主持人具有这两项权力,葡萄牙、澳门地区的听证主持人具有建议决定的权力”[5]。三是,随着听证活动的日益增多,听证主持人的内部分离有可能向着外部分立发展,目前各国基本上采取一种内部分离制度,是因为听证制度还不够完善和发展,人们对于听证制度的需求层次还有一定的局限性。

3.案卷排他性原则。案卷排他性原则是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以当事人听证质证和当事人确认的案卷材料为根据,不能以未向当事人出示和未经论证的事实为根据。法院也只能以案卷中的材料和记录为根据,审查行政决定合法与否,行政机关也可以以此为由排除干扰,独立作出决定。既然法律规定了听证程序,就要落实它具有的作用。当然,举证阶段要加以限制,要求当事人将所掌握的和案件有关的证据在听证阶段时提出,以保证当事人在正式听证中及时举证,防止事后证据出现。

(二)细化我国行政听证制度的具体规范

1.逐步扩大行政行为听证的适用范围。一方面对已纳入听证视野的行政行为,适当拓展其听证的种类,另一方面对将游离于听证制度外的行政行为适时吸收。同时,为避免听证适用范围的“故步自封”,应在听证范围上添加娄底条款,即“法律、法规规定的其他适用听证的行政处理行为”。

2.应当合理分配举证责任。行政需要效率,听证程序应建立一套优化配置双方权利义务的举证责任机制,一方面明确听证程序中各方角色守其位、尽其职,提高行政效率,另一方面规范举证方式、时间等,避免调查人员或相对人规避举证、听证效果大打折扣的现象。

3.其他规范。听证程序事无巨细,听证的通知和公告、听证的期日和场所、听证预备与开始、听证异议及其处理、听证的终结等等都关系着听证制度孰优孰劣,这些规范理应受到足够的重视。

(三)明确各听证主体的权 (力)利与义务

首先,对于听证时当事人的权利,参照国外立法实践,应享有陈述意见、提出证据权利、经主持人同意后对行政机关指定人员、证人、鉴定人、其他当事人及其代理人的质问权以及阅卷权。如日本行政程序法第 24条规定,主持人制作的审理经过调查书,听证终结后的报告书,当事人有权要求阅览该文件。其次,对于听证主持人,应规定:听证主持人应本超然、公正之立场,主持听证、行使职权,调查取证权、询问事实权、终结听证权、保障听证顺利进行权。此外,对于听证主持人应当确立回避制度。笔者认为,以下情况,听证主持人应当回避:(1)是本案的当事人;(2)是案件参加人的近亲属或与案件参加人有利害关系的:(3)与案件的处理结果有利害关系;(4)可能影响听证公正进行的其他情形。最后,对于行政机关、证人、鉴定人权利和义务,也应当加以明确。

(四)强调听证及其笔录之法律效力。建立听证及其听证笔录应作为行政机关作出处罚决定的唯一依据的制度,凡经过听证程序的,行政机关的行政决定必须依照听证中提出、经过对质的具有证明力的证据而作出,不得考虑听证记录以外的材料。同时,应制订笔录实施细则,对笔录的制作、认定加以规范,增加透明度和可操作性。让听证会“不听白不听,听了也白听”现象不再重演。

[1]应松年.行政程序法立法研究 [M].北京,中国法制出版社,2001:26-27.

[2]刘振华.我国行政听证制度的发展与完善——中、美行政听证制度之比较 [J].长沙大学学报,2003,(1).

[3]张朝峰.论我国的行政听证制度及其完善 [J].法制与社会,2006,(21).

[4]叶必丰,贾秀彦.从行政许可法看行政听证笔录的法律效力 [J].法学评论,2005,(3).

[5]章剑生.行政程序法基本理论 [M].北京:法律出版社,2003:44-47.

The Progressing Adm in istrative Hearing in China

WANG Yang

The character of administrative hearing system maintains naturally the fairness and justice.Compared to the foreign hearing systems,ours is young and not unified;its main shortcomings include:the scope of Hearing is too narrow and unreasonable,the procedure of hearing is lack,or the principle of its interoperability is not strong.There are two major problems about the hearing subject,and the"records"of hearing are no effect; Improving the fundamental principles of administrative hearing system,refining the specific specification of the Hearing,clearing the main rights(/power)and obligations of the participants,and stressing the legal effect of the Hearing and its transcripts.

System of administrative hearing;Progressing;Defect;Perfect

DF31

A

1008-7966(2010)12-0033-03

2010-11-02

王洋 (1975-),男,安徽蒙城人,中共连云港市委党校马列教研室主任,讲师,法学硕士,从事宪法与行政法学研究。

[责任编辑:李 莹 ]