长株潭“两型社会”建设呼唤战略环境影响评价*

杨成湘

( 中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006)

长株潭“两型社会”建设呼唤战略环境影响评价*

杨成湘

( 中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006)

战略环境影响评价（SEA）是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现。长株潭城市群作为国家建设“两型社会”的宏大的改革试验场，肩负着实践国家政策的示范和引领重任。为了推行长株潭城市群的战略环境影响评价，应采取以下具体措施：一是要落实科学发展观，加大体制机制创新力度；二是要在从资源节约、环境友好的角度审视长株潭城市群的战略定位及其发展规模；三是要从全局角度出发对长株潭城市群核心区的主体功能区进行合理布局和环境影响评价；四是要加强“3+5”城市群带合作，统筹解决跨区域环境问题；五是要把促进产业结构升级作为战略环评的出发点和落脚点，建立以“两型”为主导的新型产业体系；最后就是要落实节能减排措施，推动具有国际品质的现代化生态型宜居城市群建设。

长株潭；“两型社会”建设；战略环境影响评价

一、战略环境影响评价的发展及其内涵

1969 年美国通过《国家环境政策法》，首次确立了 环 境 影 响 评 价 （Environmental Impact Assessment，EIA）制度，提出“在对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大联邦行动中，均应由负责官员提供关于该行动可能产生的环境影响说明”。20 世纪 70 年代中期，欧美其他国家开始将环境影响评价的应用扩展到战略层次；80 年代末，战略环境影响评价(Strategic Environmental Assessment,SEA) 开始被全世界广泛接受，新的环境影响评价体系逐渐形成。我国在2003 年 9 月 1 日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中正式确定了战略环境影响评价的地位。然而究竟什么是战略环境影响评价呢？迄今国际上尚未达成共识。学者们可谓是见仁见智，分别从不同视角给出了不同定义，这些不同的定义实际上关乎 SEA 的理论内涵和实践导向。根据 No－blel 的解释，SEA 是为达到某种目标或目的所采用的各种方法、途径的选择，即 SEA 需对可达到目标的各种方法或途径进行环境影响评价，而不是对已确定的某一种方法进行环评，因此，SEA 在评价对象层次、评价的方法、深度等均有所不同，SEA 注重方案的选择和早期的介入。[1]Sadler&Verheem 等国外学者则指出，战略环境影响评价可定义为“对政策、计划或规划提案的环境后果实施评价的系统过程，其目的在于，在决策的最早最佳阶段，确保既考虑它们的经济和社会后果，同时也考虑它们的环境后果。”。[2]英国曼彻斯特大学环境影响评价中心的学者 Riki Therivel 等给出的一个经典性的定义是：战略环境评价是指“对政策（Policy）、计划（Plan）、规划(Program)及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括根据评价结果提交的书面报告和把评价结果应用于决策中”。[3]我国学者尚金城、包存宽指出：战略环境评价是“对一项战略，具体包括法律、政策、计划、规划，以及战略替代方案的环境影响进行正式、系统和综合的评价过程，目的是通过 SEA 消除或者降低因战略失效造成的环境影响，从源头上控制环境问题的产生。”[4]我国战略环境影响评价的积极推动者潘岳给出了一个比较公认的定义：所谓战略环境影响评价，是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现，既是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价，也是采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。[5]战略环境影响评价是人类在真正意义上以积极主动的姿态，对自身大规模开发活动进行预先评价，为决策提供更具宏观性、全局性、前瞻性的科学依据。

二、长株潭“两型社会”建设推行战略环境影响评价的紧迫性

几十年以来，国外战略环境影响评价实践已经表明，战略环境影响评价是将可持续发展战略从宏观、抽象概念落实到实际、具体方案的桥梁，是环境与发展综合决策的制度化保障。[6]长株潭作为国家建设“两型社会”的改革试验场，肩负着实践国家政策的示范和带动作用。长株潭“两型社会”建设需要一系列制度安排来落实，而战略环境影响评价就是我们必须利用好的手段和必须抓住的机遇。长株潭“两型社会”建设推行战略环境影响评价已经刻不容缓。

（一）战略环境影响评价是长株潭“两型社会”建设过程中规避环境风险的根本手段

过去，我们在制定重大经济政策时很少考虑可能将产生的环境后果，以至于在执行的过程中引发了大面积的环境污染和生态破坏，至今遗患无穷。例如，现有的大都市由于在规划中没有充分考虑环线路网带给城市交通、市民居住、环境安全的负面影响，如今已造成了大都市交通长期拥堵不堪，城市布局像“摊大饼”一样无限扩张，加剧了城区内空气污染和热岛效应。[7]长株潭城市群在发展的过程中也产生了类似的环境问题。而且在多数情况下，我们实行的污染控制等环境保护政策仅着眼于单个排污者，却未能对本地区的环境容量进行总体考虑。这样一来，即使我们能够确保每个排污者都能做到达标排放，但只要污染物排放总量仍在增加，这些“达标的”、“微小的”影响累积起来就会突破环境容量，那么总体环境质量就会继续降低。项目环评制度的执行对控制环境污染所起的作用是显而易见的，但是项目环评只处于整个决策链（战略、政策、计划、规划等）的末端，所以项目环评只能补救小范围的环境损害，并不能影响最初的决策和布局，因而无法从源头上保护环境，更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响和累积影响。[8]战略环境影响评价同“一事一议”式的项目环评的不同之处在于，前者具有更宏观的视野，具有鲜明的前瞻性和全局性，以制度性的方法和具有普遍约束力的效力，把环境因素提升到整个决策链的前端，从“源头的源头”消除环境污染。所以说，战略环境影响评价是长株潭城市群在“两型社会”建设过程中规避环境风险的根本手段。

（二）战略环境影响评价是长株潭“两型社会”建设又好又快发展的重要保证

长株潭城市群人口众多，资源相对贫乏，生态环境较为脆弱。长株潭三市经济发展很快，但这一方面导致了城市用地的供需矛盾，另一方面，导致了用地粗放，土地利用效率偏低。长株潭人均土地面积为0.23 公顷，为全省的 71.3%，耕地数量不断减少，后备资源不断萎缩。株洲曾是我国十大工业污染城市之一，长沙属于典型的酸雨污染城市，而湘潭的重化工业污染也很突出。三市共饮湘江水，纳污与饮用取水江段犬牙交错，严重污染了城市饮用水源。作为国家老工业基地，长株潭城市群工业结构以重工业为主，钢铁、有色、化工等资源消耗大、排污量大的产业比重偏高。若继续沿用高投入、高消耗、高污染的粗放型发展模式，现有资源和能源将无法满足经济发展的需求，生态环境也无法承受。战略制定运作的过程本身就是对人们经济行为(生产与消费)的调整，就是对社会资源的再分配。既然所制定的一系列战略所产生的经济行为会对环境造成影响，那么战略环境影响评价就是对这种影响作出科学的评价。[9]开展长株潭战略环境影响评价，其目的是以科学发展观统领经济社会发展全局，通过对城市群产业布局、产业结构、经济规模与资源环境承载力、环境容量、主体功能分区、资源消耗等方面的关系进行综合分析和科学评估，客观分析城市群综合试验改革建设规划的可行性和可支撑性，从宏观的角度进一步优化经济结构，促进产业结构升级，推进循环经济发展，合理开发利用资源，保护生态环境。推行战略环境影响评价，合理、科学、统筹解决好发展与环境资源问题，是保证城市群按照“两型社会”建设要求又好又快发展的重要保证。

（三）长株潭推行战略环境影响评价是适应全国环评工作形势的需要

自从 2003 年《中华人民共和国环境影响评价法》实施以来，我国已经开展了一系列的战略环境影响评价工作。可以说，从国家到地方，从土地利用到自然资源开发，战略环境影响评价工作已经全面铺开。国家布局在长株潭开展“两型社会”试验，就是希望长株潭在保持较快发展速度的同时，通过体制机制创新，避免走传统的工业化、城市化老路，就是希望长株潭加快改革创新力度，率先探索出具有全国示范意义和借鉴价值的新体制机制，促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调。[10]也正因为如此，作为国家建设“两型社会”改革试验场的长株潭城市群就更应该跟上时代步伐，适应环境影响评价工作形势的需要，积极开展战略环境影响评价，更加大胆地行，更加大胆地试。

三、积极推行长株潭“两型社会”建设中的战略环境影响评价

（一）长株潭“两型社会”建设推行战略环境影响评价的任务

长株潭虽然已经开展了一些环境评价工作，但评价对象层次很低，评价范围很窄，仅集中在建设项目方面。对于在更大的范围内优化产业布局、结构和规模，跨地区跨部门统筹解决环境问题等没有实行环境影响评价。所以，今后应从全局和长远出发，对更高层次的整个长株潭地区的发展战略开展环境影响评价工作。

1. 战略环境影响评价的对象及范围

战略环境影响评价的对象应立足于 2008 年 12月国务院批复的《长株潭城市群“两型社会”建设改革试验总体方案》和《长株潭城市群区域规划》，并结合相关国民经济和社会发展规划等。评价范围以长株潭城市群为主，兼顾岳阳、衡阳、常德、益阳、娄底等市。具体时间，近期到“十二五规划”的开局之年（2011 年），远期到完成“两型社会”建设综合配套改革主要任务的 2020 年。

2. 战略环境影响评价的重点

一是资源环境承载力分析。长株潭三市分别是湖南的第一、第三、第四大城市，这个区域内的城市化率很高，但能源 90%依靠外地输入。株洲、湘潭两市化工、冶金等重污染行业产值占工业产值的比重分别为 52%、63%。洞庭湖的自然流动比较缓慢，气候水文地质人口等条件均决定了三市的环境承载力较差。开展战略环评就要分析土地资源、能源和水资源对长株潭未来社会经济发展的支撑能力，并综合评估长株潭的发展是否与环境资源相协调。二是主体功能区划。在分析长株潭资源环境承载力的基础上，分析区域发展的生态适宜性，实行分类开发，对长株潭城市群核心区的禁止开发地区、限制开发地区、优化开发地区、重点开发地区四类功能区进行环境影响评价。三是环境容量和总量控制。科学确定主要污染物的环境容量，预测环境空气质量、水环境质量等环境要素发展变化趋势，并结合总体方案提出的发展规模、布局及产业结构，提出合理的污染物排放总量控制方案。四是循环经济评价。[11]分析评价长株潭单位产值的能耗、资源消耗、污染物排放量以及主导产业的循环经济水平，研究产业生态化的实施路径。五是以“两型”为主导的产业支撑工程发展战略分析。结合节能减排指标分析，提出长株潭经济结构调整、产业结构优化升级的发展方向，建立以“两型”为主导的新型产业体系。六是从长株潭与周边岳阳、衡阳、常德、益阳、娄底等市协调发展的区域经济一体化格局视角出发,分析长株潭发展战略与周边五市在环境保护方面的协调性。七是从可持续发展的高度，提出长株潭生态建设和环境保护的基本框架，加快推进以湘江治理为重点的生态修复工程。

（二）长株潭“两型社会”建设推行战略环境影响评价的措施

1.落实科学发展观，加大长株潭体制机制创新力度

战略环境影响评价的压力主要来自利益冲突。它所关注的是宏观利益、全局利益和长远利益，这就往往容易同部门利益、地方利益和短期利益发生冲突，从而导致很多地区和部门对这项工作不支持，并以种种理由来逃避战略环境影响评价的责任。而且长期以来，我们的发展一直是重经济、轻环保。这种观念，已经严重制约和阻碍了我国战略环境影响评价工作的实施与稳步推进。科学发展观的提出，为我们消除利益冲突，推进战略环评，加强环境保护工作，提供了正确的思想指导。在科学发展观的指导下，实现从注重部门利益、短期利益向注重全局利益、长远利益转变，从重经济增长轻环境保护向保护环境与经济增长并重转变，从环境保护滞后于经济发展向环境保护和经济发展同步的转变，这是发展之必需，是推进我国战略环评工作的关键所在。[12]这就要求我们在科学发展观的指导下，加大体制机制创新。第一，成立长株潭环保委员会，副厅（局）级机构，隶属于湖南省环保局，在业务上实行省环保局和长株潭“两型办”的双重管理，加强组织协调与监控，集中力量抓好长株潭城市群的环保工作。第二，创新生态环境保护体制机制，推动环境税、生态补偿、主要污染物排污权交易、绿色保险、环保信贷、环保监控等环保经济政策在长株潭城市群的先行先试，逐步建立起湘江流域综合治理体制机制、区域性生态环境补偿机制和城市群环境治理一体化体制机制，促进城市群内“保护—开发—补偿”的良性循环。

2.从资源节约、环境友好的角度审视长株潭城市群的战略定位及其发展规模

长株潭城市群区域规划（2008-2020 年）指出，长株潭城市群的战略定位是:全国“两型”社会建设的示范区，中部崛起的重要增长极，全省新型城市化、新型工业化和新农村建设的引领区、具有国际品质的现代化生态型城市群。2010 年，试验区建设全面启动。到 2015 年，试验区建设纵深推进，人均 CDP 达到6.7 万元，总人口 1600 万人，城市化水平高于 70%，单位地区生产总值能耗比 2007 年降低 35%，城市空气质量达标率 93%以上，饮用水源达标率为 98%、水功能区水质达标率为 95%，主要污染物排放量大幅削减。到 2020 年，“两型”社会建设综合配套改革主要任务基本完成，地区人均 GDP 达到 11 万元，三市总人口 1800 万人，城市化水平 80%以上。长株潭城市群的资源环境能否保障实现这四大战略目标及发展规模，是关系其发展的一个非常重要的问题，也是战略环评的重点评价内容之一。长株潭城市群的发展战略环境影响评价将分析该区域的资源环境承载能力，从战略层次和资源节约、环境友好的角度审视长株潭城市群战略定位及发展规模的合理性和可行性，并对长株潭城市群的发展方向进行优化调控。

3.从全局角度出发对长株潭城市群核心区的主体功能区进行合理布局和环境影响评价

搞好主体功能区规划，并进行环境影响评价，是推进长株潭“两型社会”配套改革试验区建设的有效途径。长株潭城市群核心区的空间范围涵盖长沙、株洲、湘潭市区，望城县全境，浏阳市、醴陵市、韶山市、湘乡市、宁乡县、长沙县、株洲县、湘潭县、赫山区、云溪区、湘阴县、汩罗市、屈原管理区的一部分，总面积8448.18 平方公里。立足集约发展，长株潭城市群区域规划（2008-2020 年）将长株潭城市群核心区划分为禁止开发地区、限制开发地区、优化开发地区、重点开发地区四类功能区。长株潭城市群发展的战略环境评价工作是将这四类功能区作为一个整体进行考虑，从全局高度进行环境影响评价。战略环境评价将根据长株潭城市群核心区的资源环境承载能力、国土开发密度、未来发展潜力等因素对四类主体功能区进行合理评价和调整，并制定相应环境准入政策。[13]这将有利于规范长株潭城市群核心区的空间开发秩序，保护区域生态功能，优化产业空间布局以实现全面协调可持续发展。特别是要对限制开发地区、重点开发地区进行严格的环境影响评价。限制开发区分布在城市群组团之间，呈斑块状分布。该功能区资源环境承载力较弱，关系到城市群整体生态安全格局，同时由于受政绩观和地方利益的驱动，该类功能区往往容易因过度开发而导致生态破坏和环境污染，所以对该功能区的限制开发行为要进行严格的环境影响评价，要切实坚持保护优先、适度开发的原则。重点开发地区的资源环境承载力较强，经济和人口集聚条件较好，是城市群发展的主要增量空间。在开发过程中，城乡建设和产业发展需要占用一定的土地资源，消耗一定的资源能源，这样势必会加大对生态环境的压力。如果不注意环境保护，那将造成大面积的生态破坏和环境污染，所以对该功能区的开发更应该进行严格的环境影响评价，从源头上消除和杜绝环境污染。

4.加强“3+5”城市群带合作，统筹解决跨区域环境问题

“3+5”城市群带是以长沙、株洲、湘潭三市为中心、一小时通勤为半径，包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳在内的城市聚集区。“3＋5”城市群的国土面积近 10 万平方公里，人口 4000 多万，经济总量占全省的 75.3%。长株潭位于“3+5”城市群带的中心位置，与其他城市的经济社会发展相互影响、相互补充。在环境上二者是相互影响、相互依存的关系。环境污染具有向外扩散的自然属性，一个地区的环境污染的影响必然会波及到其他地区，任何地区都不可避免地受区域性甚至全球性环境问题的影响。例如，在湘江流域，上游居民对生态的保护状况会直接影响下游居民的利益；湘江水质在上游郴州段、中游衡阳段时就已经被严重污染，仅仅关注长株潭等下游地区而不从全流域的角度进行统筹安排，那是不可能解决好湘江流域水污染问题的。要打造一个环境友好型的长株潭，不能只考虑长株潭 8448 平方公里的核心区，也不能只考虑长株潭三市 2.8 万平方公里的行政辖区，而要在更大范围内进行跨部门、跨地区的协调和合作。战略环境评价将站在宏观高度，统筹考虑“3+5”城市群带的自然资源总量与利用方式，考虑跨区域的环境问题，增强群域生态自我保护和调节能力，促进区域协调发展。[14]

5.把促进产业结构升级作为战略环评的出发点和落脚点，建立以“两型”为主导的新型产业体系

产业构成、行业构成对一个经济体的资源消耗强度、污染物的排放规模起着决定性作用。只有高消耗、高排放的产业在产业结构中的比重逐渐降低，才能从根本上减少资源消耗和废弃物排放。只有促进产业结构由低度化向高度化转型，才能有效遏制经济发展对环境的不良影响，才有可能实现经济与环境的和谐发展。尽快摆脱产业结构低度化、促进产业结构升级，是源头治理环境污染的最有效的战略性措施，也是建立我国环保长效机制的根本保证。[15]2006 年，长株潭三市的三次产业结构比例为 9.2：45.8：45.0，同期全省为 17.8：41.7：40.5。这说明长株潭三市的第二、第三产业相对全省而言是比较发达的，但是同发达地区相比较而言，长株潭三市的产业结构层次还是偏低的。工业产业层次较低，科技含量高、附加值较高的产品少。第三产业层次也偏低，目前三市的第三产业主要是为居民生活服务的各种行业，其中餐饮业占第三产业增加值比重高达 40%，而较高层次的为生产服务的金融、保险、信息、咨询、物流新兴服务业还不发达，比重偏低。[16]三市产业有所趋同，关联度不高，除电子信息外，其余均为传统产业，主导产业链条短，带动作用不明显。湘江流域工业污染主要来自化工、有色、钢铁三大行业，这三大行业废水排放占长株潭三市废水排放总量的 73%。虽然污染严重，但这些产业在长株潭产业结构中所占比重很大。以株洲和湘潭为例，化工、冶金等重污染行业产值占工业产值比重分别达到 52%和 63%，其中大部分污染严重的大型企业均为国家“一五”、“二五”期间建成。长株潭正处在工业化中期的初始阶段，正处于高速成长期，量的扩张还有待充分释放。这就必须积极推进产业结构调整，加速推进新型工业化。实验区建设要按照“两型社会”的要求，适应科学跨越发展的需要，对现有产业以及将要发展的重点产业积极开展战略环评，充分利用产业优势与发展条件，加强自主创新，抓好先导区建设，促进产业结构优化升级，加快淘汰落后产能，构建以两型产业为核心，高新技术产业、优势产业和传统产业各尽其职的新型产业体系。从企业到政府探索建立起一套绿色 GDP 核算体系。[17]

6.落实节能减排措施，推动具有国际品质的现代化生态型宜居城市群建设

根据《长株潭城市群“两型社会”建设改革试验总体方案》，到 2015 年，单位地区生产总值能耗比2007 年降低 35%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别比 2007 年削减 23%和 12%。节能减排是我国宏观调控的重要目标,也是调整经济结构、转变发展方式、实现科学发展的突破口和重要抓手。战略环境评价将重点考虑国家的环保政策以及长株潭将建设具有国际品质的生态宜居城市群目标，将节能减排和生态宜居城市群的目标、指标纳入评价的目标、指标，进行循环经济评价。加快发展株洲清水塘、湘潭竹埠港等区域的循环经济，突出抓好重点产业、重点企业的生态化再造，大力促进节能减排，切实提高资源循环利用效率，打造全国循环经济的样板区。[18]在分析基于节能减排的产业发展战略时，要避免高能耗、高污染的产业进入长株潭城市群，积极发挥城市群“绿心”功能，保障长株潭城市群适宜于人类居住。

[1]F.B.Noble．Strategic EnvironmentalAssessment:What IsIt? &What MakeIt Strategic?[J].JournalofEnvironmentalAssessment Policy and Management,Vol.2.No.2(June 2000) 203-224.

[2]John Glasson,RikiTherivelandAndrew Chadwick．Introduction to Environ －mental Impact Assessment[M]．London:Rout－ledge，2005.341.

[3]朱坦.战略环境评价[M].天津：南开大学出版社，2005.2

[4]尚金城，包存宽.战略环境评价导论[M].北京：科学出版社，2002.1.

[5][6][7]潘岳.战略环评与可持续发展[J].宏观经济管理, 2005,(10).12,11,11.

[8][9]潘岳.可持续发展呼唤战略环境影响评价[J].瞭望,2005, (37).61,61.

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[12]赵建军，胡长春.我国推进战略环评的困境与对策[J].中国科技论坛,2007,(10).22.

[15]胡春力.完善我国战略环评中产业结构的环境影响评价内容及方法[J].环境保护,2008,(10).16-19.

[16]张萍.长株潭城市群发展报告（2008）[M].北京：社会科学文献出版,2008.233-234.

[17]龙汨.论循环经济及其发展[J].湖湘论坛 2008,(4).

责任编辑：詹花秀

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1009-3605（2010）03-0037-05

* 本文系 2008-2009 年度全国党校系统重点课题《长株潭“两型社会”综合配套改革试验区战略环评研究》的主要成果。

2010-03-18

杨成湘，男，湖南隆回人，中共湖南省委党校讲师、中南大学博士研究生，主要研究方向：可持续发展。