论基层政府官员法律认知的现状与提高*

田宝会

(河北经贸大学，河北石家庄050091)

论基层政府官员法律认知的现状与提高*

田宝会

(河北经贸大学，河北石家庄050091)

基层政府官员的法律认知依然陈旧，法律国家主义和工具主义色彩浓厚，缺乏公民意识，与依法治国、建设法治政府的要求仍不相适应。应当从增强自我审查意识、增强为民服务意识、明确现代法治政府的正确定位、树立和培养公民意识等方面加以改进和提高。

基层政府官员；法律认知；现状与提高

基层政府官员的法律认知，不仅影响和决定着民众的法律认知，而且也决定着法律运行的效果和法律实现的程度。因此，分析基层政府官员法律认知现状，研究提高基层政府官员法律认知水平的对策和措施，对于法治实现是十分必要和重要的。

一、基层政府官员法律认知现状分析

自1997年中国共产党第十五次全国代表大会明确提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”，并肯定“依法治国”是党领导人民治理国家的基本方略以来，依法治国成为举国上下的口号和言论。

2004年国务院发布的《全面推行依法行政实施纲要》明确提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。2008年6月，国务院发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，对大力推进市县政府依法行政工作做出明确部署和安排。随之，各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。与此同时，各级政府及其工作部门的法律认知也在不断更新和进步。

但是，到目前为止，政府部门、尤其是基层政府官员的法律认知，与依法治国、建设法治政府的要求仍不相适应。

（一）法律认知依然陈旧、缺乏宪政常识

众所周知，依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的有关规定，各级人民代表大会的重要职能就是监督一府两院，尤以监督政府为重。各级人大代表有权依法对本级政府组成人员的人选提出意见、对本级政府组成人员提出质询案、罢免案。政府及其组成人员是人大代表的监督对象。

结合中国的宪政惯例，我们也可以肯定地说，人大、政协与政府的关系，不是相互监督的关系，而是监督与被监督的关系。对人大、政协的监督权，不能掌握在政府手里，而只能掌握在人民群众手里。如果政府可以评价、监督人大和政协，并且能够决定代表、委员的去留，那么代表、委员怎么敢监督政府，人大、政协的监督职能如何发挥，政府又如何受人民群众的监督。结果必然是，行政权一权独大，其他各种权力(立法权、司法权等)成为行政权的附庸，权力制衡无从谈起。

然而，河南省新乡市却出台对企业界人大代表、政协委员、党代表、劳模等特殊人群的评价机制，让25个政府部门来评价企业界的人大代表和政协委员，以后还要将监督范围扩大到其他行业的人大代表、政协委员。[1]在这里，宪法、代表法关于人大代表监督政府的明确规定被颠倒了过来，把谁监督谁这样明确的常识变成了一个含糊不清的问题。

其实，政府受人大和政协的监督，就是受人民群众监督的具体体现。也就是说，人大代表、政协委员由人民群众选举产生或由社会各界推举产生，代表人民群众和社会各界对政府进行监督、评价。而在新乡市，竟然反其道而行之，让政府部门来评价、监督人大代表和政协委员，被政府部门评为“差”的代表和委员就要被取消资格，如此颠倒监督与被监督的关系，足见其法律认知的程度与水平。

（二）法律国家主义和工具主义色彩浓厚，缺乏公民意识

不少地方的基层政府官员和工作人员法律国家主义和工具主义色彩浓厚，权大于法、法为权服务的观念根深蒂固，缺乏公民意识。这从2009年发生的“替谁说话”事件和“王帅诽谤案”以及“吴保全诽谤案”中完全可以反映出来。

在“替谁说话”事件中，郑州市规划局副局长逯军在接受记者采访时，理直气壮地质问记者：“你是准备替党说话，还是替老百姓说话”。更出人意料的是，郑州市委组织部有官员在就逯军副局长的言论接受记者采访时，竟然拿“国家也规定了言论自由”来应对媒体，给人的感觉愈发荒谬。

此案不仅暴露出诸如郑州市规划局副局长逯军等部分官员党性不强，错误地将党和老百姓对立起来；而且反映出诸如郑州市委组织部某官员等高官不能够认真学习和遵循宪法、依法保障公民基本权利，竟然不知言论自由是公民的基本权利，荒谬地拿“国家也规定了言论自由”来应对媒体，把“言论自由”当成敷衍民意、开脱自己、愚弄社会公器的工具。[2]

而在河南灵宝市，当“王帅2009年4月以《网友揭开灵宝抗旱黑幕》为题，用政府发奖金号召羊吃麦苗等图片说明灵宝市抗旱的做法和情景”的时候，“灵宝市信息中心”的政府官员就不提“国家规定言论自由”了，而是断然认定“严重损害了灵宝的形象，特别是伤害了市抗旱工作指挥部和市水利局负责同志”，“报道给灵宝市委、市政府及有关部门负责人造成了不良影响”，涉嫌诽谤罪。这可以说是已经到了为达目的而不择手段的程度。[3]

比王帅案更为恶劣的是吴保全案。2007年和2008年，在网上发帖反映政府违法征地的39岁内蒙古男子吴保全，两度被内蒙古郭尔多斯市警方跨省抓捕，第一次被刑拘10天，第二次以诽谤罪被判刑1年。吴不服而上诉，市中院以事实不清为由裁定重审。结果，在没有新增犯罪事实的前提下，刑期却从1年改判至2年（见2009年4月20日《济南日报》）。难怪有学者称有关司法机关是“充当打手”。法律工具主义色彩之浓厚，权大于法、法为权服务观念之根深蒂固，公民意识之缺乏，由此可见一斑。由此也不难想见权力之骄横、法治建设之艰难！

二、基层政府官员法律认知的进步与提高

基层政府官员法律认知的进步与提高，是一个渐进的过程，不能一蹴而就。因为这既需要基层政府官员个人的改进和努力，又需要政治体制改革的跟进。但目前至少应做到以下几点。

（一）正确把握法治要义

法治是什么？决不仅仅是所谓严格执法、执法如山。法治是文明，法治是法律支配权力、驯服权力。为什么要这样？因为身怀利刃的政府、权力面对的是手无寸铁的百姓！

依法对政府进行治理，防止政府专制是法治的题中应有之义。政府是法治的客体，而不是法治的主体，政府仅仅依据法律治国还不是严格意义上的法治。法治的要义和精髓，在于作为法治主体的公民运用法律来管束权力，即公民依据正义和公意，并通过民主政治制度和宪法法律来制约政府权力以维护社会利益，保障公民民主自由。因为，权力不受制约必然导致专制和腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，这已经不仅仅在理论上达成了共识，而且为无数事实所证明。因此，政府必须是“有限的政府”而不可以是“无限的政府”。

（二）增强自我审查意识

政府职能部门应具有“自我审查意识”和“政府为民服务”的正确认知，应当从高高在上的管理者转型为为民众提供公共产品的办事者，其工作成绩好坏与否必须接受民意检验。“自我审查意识”让官员回归到接受民意、依从民意随时对职能进行调整的服务角色，让更多的民意可以从容释放，并且正式进入政府职能部门的处理流程，许多以往积累的矛盾在正确的态度与处理下有望得以缓解甚至消除，代表委员也能保证权利行使与政府回应的良性互动。从这个意义上讲，两会也好，两会之外也好，无论是部委高官还是普通政府公务员，都应有“自我审查意识”。[4]

另外，正如有学者所指出的：从代议民主基本理论看，政府官员本不该当人民代表和政协委员，因为这很容易陷入一种本体承诺的悖论：如果官员可以当代表和委员，那等于是让自己监督自己，自己对自己工作进行评议了。当然，由于中国特殊的国情和政治现实，还不可能在人大和政协中实现去官员化，但正努力减少政府官员的比例。在这种现实中，虽然政府官员仍可当代表和委员，但这些官员应该在两会这样的议政场合中摆正自己的位置，不要把自己当成官员，不要像平日那样在部门中对下级指手画脚，而应该像温总理那样在观念上“去官员化”，处处尊重代表委员们的权利，避免以官员的强势身份喧宾夺主。[5]这样，就可以最大化地避免和降低制度性因素对政府官员法律认知的制约和阻碍。

（三）明确现代法治政府的正确定位

在现代法治社会中，权利文化人文基础的建立是构成法治精神的要素之一。作为法治社会得以形成的人文条件的权利文化，有两大内涵：其一，它是解决公民和国家主体关系的理论。义务本位理论认为国家具有主宰地位，公民唯有无条件服从之义务。权利本位理论则相反，它把公民对国家的关系颠倒过来，认为公民有权主宰国家，国家以保证公民主人地位的获得为绝对义务。其二，它是解决权利与权力互动关系的理论。国家权力的行使以为公民创设权利实现的条件为目的，国家权力以公民权利为运行界限，而两权界限由法律明定之。[6]

现代政治学认为，政府的身份应该是公共产品和公共服务的提供者，而公民则是公共产品和公共服务的购买者。公民通过缴纳赋税养活政府，政府通过提供公共产品和公共服务获得赋税。随着中国市场经济体制的逐步建立和经济社会的全面转型，百姓日益迫切地要求政府能够为他们提供基本而有保障的公共产品和有效的公共管理、公共服务；公众也越来越期望建设一个公开、透明的服务型政府。这种转型就是从“父爱主义政府”向真正的现代政府转变。

在这种新型的现代政治架构中，政府不再是一个“为民做主”的主宰者，而是一个真正的“为人民服务”政治组织。不管是维持社会治安、社会秩序，还是治理环境污染，架桥修路，都是政府的本分，是其应尽的义务，公民不必为此“感谢政府”，政府也没有理由接受公民的“感谢”。相反，如果政府做得不好，就应该为此承担政治责任乃至法律责任，公民也完全有权利对政府“问责”。中国的各级政府官员和工作人员都应该从“管理型政府”转向“服务型政府”，多考虑自己的责任，少期望公民的感谢声。

（四）增强为民服务意识

2008年3月18日上午十一届全国人大一次会议闭幕后，国务院总理温家宝在人民大会堂三楼中央大厅与采访十一届全国人大一次会议的中外记者见面并回答记者提出的问题。关于政府改革和机构改革问题，温家宝总理指出，政府及其所有的机构都是属于人民的，遵守宪法及法律是政府工作的根本原则，政府的任务就是保护人的自由、财产和安全。我们所说的公共服务，就是要为人民的根本利益服务，我们要在继续加强经济调节、市场监管的同时，更加重视社会管理和公共服务。[7]

可见，在市场经济和法治社会中，政府的任务就是保护人的自由、财产和安全。这是每一个政府官员必须要牢记的，千万不要与民争利。不与民争利，是一种胸襟，也是一种责任。为人民服务，是一种品质，也是一种能力。

（五）树立和培养公民意识，呵护公民精神成长

要具备公民意识，首先得明白何谓公民？公民和人民不同。公民是一个法律概念，是个人的一种身份和资格，指具有本国国籍依法享有权利和承担义务的人。人民是一个政治概念，在不同历史时期有着不同的内容。公民意识是一种现代社会意识。[8]

笔者认为，公民意识就是对公民权利义务的正确理解和认真对待的态度。公民意识是一个无身份区别的人人平等的政治概念和法律概念。作为政治概念，公民意识意味着在一国之内，人人是国家的主人，具有独立的社会主体的地位。作为法律概念，公民意识意味着在一国之内，人人平等地享有不可剥夺的作为人的尊严和人格，平等地享有基本权利和承担基本义务，能够自由地过人的生活。

如果说，对于公民而言，养成公民意识就是形成主体意识、平等意识、权利意识、责任意识和参政意识，那么，对于政府官员和工作人员而言，树立公民意识就是树立公民主人意识、权利至上意识、纳税人意识等。不仅如此，政府官员和工作人员更要精心呵护公民精神的成长。因为现代政府的职责使命，就是呵护公民精神成长，在法治框架内真正还权于民，让公民真正拥有作为国家政治、经济、法律等活动主体的普遍身份认同。

[1]晏扬.政府部门监督人大代表的常识性错误[N].燕赵都市报.2009-05-21(2).

[2]史哲.拿言论自由搪塞逯军事件也不坏[N].南方周末. 2009-06-25（E29）.

[3]杨涛.对批评者动辄刑罚是政府孱弱的体现[N].燕赵都市报.2009-04-14(2).

[4]毕舸.政府官员应有“自我审查意识”[N].燕赵都市报. 2008-03-15（2）.

[5]曹林.“你有要求我的权利”体现的权力理念[N].燕赵都市报.2009-03-12（2）.

[6]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，1999.189.

[7]中国网.http://www.jrj.com.2008.03.18.12:23

[8]解思忠.中国国民素质危机[M].北京：中国长安出版社. 2004.176.

D9

A

1009-3605（2010）03-0094-03

*本文系2008年河北省哲学社会科学规划研究项目《法治的实现：认知、规则意识与行为习惯》[编号：HB08BFX005]的阶段性成果。

2010-03-03

田宝会，男，河北定兴人，河北经贸大学法学院副教授、法学硕士，主要研究方向：法理学。

责任编辑：孟毅辉