基层行政机关败诉原因及对策分析

丛淼，任一鸣

（中共牡丹江市委党校，黑龙江牡丹江157000）

基层行政机关败诉原因及对策分析

丛淼，任一鸣

（中共牡丹江市委党校，黑龙江牡丹江157000）

随着改革开放的不断深入，处于社会转型期的中国新生许多类型的社会矛盾，行政机关执法面临着严峻的考验。本文针对基层行政机关执法案件的现状及败诉类型加以分析，并对减少行政机关败诉案件提出对策建议。

行政机关；败诉；原因；对策建议

市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线,是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府作出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层，需要市县政府处理和化解。基层政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。人民法院在行政诉讼中担负着维护和监督行政机关依法行政的重任。笔者针对基层行政机关败诉案件的现状做如下调查分析。

一、基层行政机关败诉案件现状及其类型

据中国法院网报道，我国行政案件平均败诉率为三成左右。以牡丹江市为例：去年审结198件案件，判决的案件92件，其中判决政府及行政机关败诉合计43件，不含改变具体行政行为体面败诉5件，败诉率为46.7%。从败诉较高的种类看，主要集中在房产确权类、公安执法类以及基层政府的土地纠纷类案件。通过我们对案件的调查，分析归纳出行政机关败诉类型主要有以下几种：

第一，主要证据存在瑕疵。具体行政行为应当是在行政机关充分调查取证，事实清楚的基础上作出的。实践中行政机关未依法收集相关证据，在主要事实不清的情况下，即作出具体行政行为，导致被法院撤销的比例较大。主要表现在行政机关在未收集主要证据的情况下，先裁决；行政机关虽掌握了主要证据，但未严格按照法定程序做好证据保存和记录，以至在诉讼时不能提供合法、充分的证据。

第二，超越职权。超越职权是指行政机关违反职权法定原则，对不属于其管辖范围的事项作出处理。如违反地域管辖原则，应由甲地行政机关处理，却由乙地行政机关行使了管辖权；违反级别管辖，应当由上级行政机关处理，却由下级行政机关行使了管辖权；或者应当由下级行政机关处理，却由上级行政机关行使了管辖权。

第三，滥用职权，显失公正。滥用职权是指行政机关作出的行政行为在形式上虽符合法律、法规规定，但违背了法律设定行政权力的目的与精神。显失公正是指行政机关在法定范围和幅度内，给予违法行为人的行政处罚与其过错极不相称，畸轻畸重，或者极不公正。因显失公正被法院判决变更的以治安案件居多，往往是双方互殴，责任基本相同的情况下，只处罚一方，或一方处罚较轻，另一方处罚较重。

第四，适用法律、法规错误。其主要表现有：应当适用此法而适用彼法；有明确的法律依据在决定中不引用，而适用一无效的法律、法规；违反了法律冲突适用规则等等。

第五，不履行或者拖延履行法定职责。它是指行政机关没有履行或者拖延履行法律赋予的特定的作为义务。如不予答复、延迟履行相互推诿、拒绝履行等等。

第六，违反法定程序。违反法定程序是指行政机关的行政行为违反了法律法规规定的步骤、方式、顺序和时限。其表现形式有：执法时不出示执法证件或表明身份；不告之作出裁决的事实理由与法律依据；对重大处罚不按照《行政处罚法》规定进行听证；不交代诉权和起诉期限等等。

第七，行政机关消极应诉，不履行举证责任。行政诉讼法及其司法解释规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向法院提交作出具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，无正当理由逾期提供的视为被诉具体行政行为没有相应证据的行政机关承担败诉责任。

二、行政机关败诉原因分析

基层行政机关执法败诉产生的原因是多样的，以笔者调查的基层法院为例，主要有以下几个方面。

（一）没有正确认识和对待行政诉讼。虽然随着我国立法步伐的加快，行政法律体系已初步建立，但许多行政机关及其工作人员没有正确认识和对待行政诉讼。首先，法律意识还停留在“人治”的层面上，行政机关的管理意识过强，服务意识淡薄，以言代法，工作方式简单粗暴。其次，行政机关执法重实体、轻程序。一些行政机关执法程序观念淡漠，存在只要实体正确，程序无所谓思想。随着法治建设进程的不断加快，对行政行为日趋规范，程序公正是实体公正的保障，程序违法亦是违法。再次，执法目的不纯。将行政权力视为谋取小集体利益甚至个人利益的工具。如有的部门将罚没收入与奖金、福利挂钩，导致滥用处罚权；有的执法人员为谋取某种好处，违法办“人情案、关系案”，损害相对人的合法利益。

（二）行政执法监督机制不健全。其一，有的监督部门缺乏应有的独立性，地位低，权力小，权威性差。如各行政机关一般都设有监察部门，但都在行政领导管辖之下，没有独立的职权。其二，监督工作没有做到经常化、制度化，靠搞突击检查，造成检查过后依然如故的现象。其三，社会监督、舆论监督等民主监督力度不够。群众监督不受重视，相应的安全措施保障不够，新闻舆论监督滞后等监督机制不健全现象，也影响了行政执法的公正性。

（三）财政经费不足，影响依法行政。行政执法受经济利益驱动，严重影响行政执法的严肃性与公正性。行政执法部门所需办公经费、执法人员的工资和物质条件未能配足，由于利益驱动使执法行为受到影响。

三、减少行政机关败诉案件的对策及建议

（一）加速行政立法，强化依法行政。一些行政机关败诉的原因与我国一些行政立法不规范密切相关。加强行政立法，尽早废除已经过时的法律、法规，修改与法律不一致的法规、规章，部门之间的规章进一步协调，使立法更具统一性、可操作性，避免各部门权力的真空或重复。随着党的十七大的召开，对民生问题的不断关注对行政立法产生了重大影响。目前，我国的行政救济法也面临着重大修改，尤其是要扩大《行政诉讼法》的受案范围以及《国家赔偿法》的赔偿范围，充分保证行政相对人的合法权益，这将是对我国行政机关依法行政更加严格的要求和严峻的考验。

（二）转变执法观念，增强法律意识。行政执法水平的高低，直接影响国家行政机关的形象，要不断加强对执法人员的依法行政教育。国务院于2008年5月12日出台了《关于加强市县级行政机关依法行政的决定》，明确加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础。对领导干部不能再满足于普法教育，要加强法治观念，提升法律素养，减少以命令代替法律，滥用执法权的现象。市县政府领导干部要带头学法，增强依法行政、依法办事的意识，自觉运用法律手段解决各种矛盾和问题。

（三）深化法治理念教育，提高业务素质。时任中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干同志在2007年8月24日召开的电视电话会议上强调：深入开展社会主义法治理念教育，及时清理政法队伍中模糊和错误认识，对于确保政法工作始终坚持社会主义方向，不断提高执法能力和执法水平，维护社会和谐稳定，具有重要意义。

（四）落实执法责任，加强社会监督。要严格实行错案追究制以及行政赔偿的追偿制。通过对违法行为的事后监督和惩戒，增强执法人员的法律意识，为以后的依法行政提供可能，对其他执法人员也有一定的预防作用。要大力宣传国家的法律法规，提高全社会的法律意识，利用权力机关的监督、新闻媒体的监督等各种监督手段，排除各方面的干扰，在全社会营造良好的执法氛围。人民法院做好司法监督，对案件反映出的行政执法中的行为，有针对性地提出司法建议。

全面落实依法治国基本方略，就必须加快建设法治政府。加强基层政府依法行政，事关巩固党的执政基础。构建社会主义和谐社会，必须加强政府自身建设。正如美国著名法学家哈罗德·J·伯尔曼在《法律与宗教》中所言：法律必须被信仰，否则它将形同虚设。只有严格规范行政机关执法行为，充分保护行政相对人的合法权益，才能提升政府的公信力，从而培育全民的法律信仰。

责任编辑：丁磊

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1671-1262(2010)02-0053-02

2009-06-11

丛淼，女，中共牡丹江市委党校副教授，法学硕士，研究方向为宪法与行政法；任一鸣，男，中共牡丹江市委党校助教，法学硕士，研究方向为宪法与行政法。