略论警情处置“整体作战”建设

中国人民公安大学学报原主编、编审 李坤生

中国人民公安大学出版社副编审、综合编辑室主任 甄岳刚

略论警情处置“整体作战”建设

中国人民公安大学学报原主编、编审 李坤生

中国人民公安大学出版社副编审、综合编辑室主任 甄岳刚

当前，我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，利益主体多元化，深层次矛盾凸显，治安形势复杂严峻，刑事犯罪居高不下，各种群体性事件时有发生，党委、政府维护社会政治稳定的任务繁重。尤其是公安机关，在警力不足、经费紧张的情况下，为履行职责、维护社会政治稳定，各级公安机关都在研究践行各种警务方式，警情处置“整体作战”（为行文方便，有的简称“整体作战”，以下同）就是其中之一。笔者现就警情处置“整体作战”的建设谈几点认识。

一、“整体作战”概念的界定

研究任何事物，首先要明确其概念。警情处置“整体作战”，是指党委、政府及公安机关就某一具有全局性影响的警情事件，在党委、政府的领导和政府有关部门的支持配合下，集中优势警力（包括武装警察），统一组织指挥，协同作战，取得处置警情事件的成功。这一概念包含两个层面：一是以党委、政府为领导主体，公安机关（含武装警察）集中优势警力，配合政府有关部门协同作战，处置各种突发性的群体性事件或其他灾害事件；二是以公安机关（含武装警察）为领导主体（某些涉及社会面广的专项行动，也会邀请政府有关部门予以配合），集中优势警力，互相配合，协同作战，处置各种带全局性的警情事件。

二、“整体作战”的任务对象

在界定警情处置“整体作战”概念的同时，还必须明确“整体作战”的任务对象。由于领导“整体作战”的主体不同，因此其任务对象也不相同。以党委、政府为领导主体的“整体作战”，根据党委领导下的政府职责，其“整体作战”的任务对象是，领导公安机关（含武装警察）、政府有关部门，处置那些暴力（含恐怖）的、非暴力的具有全局性影响的重特大群体性事件或其他灾害事件。以公安机关为领导主体的“整体作战”，按照我国《刑法》、《治安管理处罚法》及有关法规对公安机关的职责的规定，其任务对象仅是针对那些带全局性的重特大警情事件。

三、“整体作战”的层级

我国政府实行的是国务院、省（区、市）、市（地级市）、县（市、城市区）、乡（镇）五级行政管理体制；公安机关实行的是“条块结合、以块为主”，分为国务院公安部、省级公安机关、市（地级市）级公安机关、县（市、城市区）级公安机关四级行政管理体制。根据政府和公安机关现行的行政管理体制，“整体作战”除国务院、国务院公安部本文不论及外，不论是以政府为领导主体的“整体作战”，还是以公安机关为领导主体的“整体作战”，均可分为三个层级，即省级政府和本级公安机关的警情处置“整体作战”，市（地级市）级政府和本级公安机关的警情处置“整体作战”、县级（市、城市区）政府和本级公安机关的警情处置“整体作战”。

四、“整体作战”的指挥体系

根据政府和公安机关现行的行政管理体制及领导警情处置“整体作战”的主体不同，均可分别设立省级、市（地级市）级、县（市、城市区）级警情处置“整体作战”指挥部。这样设置，既可以是一个指挥系统，又可分别独立作战。需全省“整体作战”时，三级指挥部是一个指挥整体；需市级“整体作战”时，市、县两级是一个指挥整体；不需全省“整体作战”时，市级可独立实施“整体作战”，不需市级“整体作战”时，县级可独立实施“整体作战”。两种警情处置“整体作战”指挥部的组织机构分述如下：

以政府为领导主体的警情处置“整体作战”指挥部，由正、副总指挥及其成员组成。总指挥由省（地方党）委或省（地方）政府确定一位最高首长担任，副总指挥由主管政法工作的“一把手”、政府的一名副职领导、公安机关以及武装警察的“一把手”四人担任。指挥部成员由政府有关部门（组成指挥部时根据需要确定）的“一把手”和公安机关（含武装警察）的有关警种的“一把手”担任。

以公安机关为领导主体的警情处置“整体作战”指挥部，由正副总指挥及其成员组成。总指挥由省（地方党）委或者省（地方）政府主管公安政法工作的首长担任；副总指挥由省和地方的公安机关和武装警察的“一把手”两人担任。指挥部成员由有关警种的“一把手”担任（人数视情况而定）。

两个指挥部之下可设警情信息收集研判室（简称警情收研室）、作战室、宣传室、后勤保障部一套日常工作班子。两个指挥部设在公安机关，可同公安机关的指挥中心相结合（根据“整体作战”的需要进一步健全指挥中心），日常工作由公安机关的值班领导主持。

五、“整体作战”的战前建设

警情处置“整体作战”能否指挥灵敏、卓有成效，关键在于能否加强战前建设。为此必须解决以下问题：

第一，整合社会资源问题。政府有关部门应在人、财、物方面建立起警情处置“整体作战”的应急体系，怎样建立应急体系、需要哪些政府部门建立这种应急体系，应根据易发、常发警情的具体情况进行论证后予以确定。

第二，整合公安机关的资源问题。当前，整合公安机关的资源，除政府加大财政投入外，最主要的是改革组织机构，科学规划业务分类，这也是最难的一项工程。笔者认为，公安机关现行的犯罪侦查、治安管理和后勤保障业务划分过细，致使资源分散，警情信息不畅。比如，治安管理业务与刑侦业务分开是不可取的，因为治安案件与刑事案件有着天然的联系，许多治安警情信息也就是刑事侦查信息。再如，有的公安机关把巡警与交警合一，这也是不可取的。巡警的主职是掌控社会动态治安，交警的主职是道路交通管理。让巡警去兼管道路交通，让交警去兼管社会动态治安，这都是业非正用。根据公安机关打击犯罪与社会治安秩序管理的基本职责，建议公安机关的犯罪侦查、治安秩序管理及后勤保障业务按大块划分，能组合在一块的尽可能组合在一块。为此，可将公安机关的基本职责业务分为六大块：一是刑侦、治安、缉毒、巡警组合为一块；二是国保、反恐反突、网监、文保组合为一块；三是道路交通管理独立一块；四是经保独立一块；五是预审（本文不涉及其存废问题，我国《刑事诉讼法》规定有预审）与监所管理组合为一块；六是信息工程、技术研发、物资装备、财政经费等组合为一块，其他工作业务可以照旧。公安机关只有实现机构改革和业务的科学组合划分，才能使警情信息得以共享，人、财、物资源得到整合与充分开发利用。

第三，制定“整体作战”预案问题。党委、政府及公安机关，要认真总结改革开放以来，本省、本地区及全国各地历年来组织实施警情处置“整体作战”的经验教训，根据不同的警情制定不同的“整体作战”预案，并在实践中不断修正（预案的内容本文不论及）。预案制定后，要经常开展演练，做到准备充分，不战则已，战则必胜。

第四，以信息制导“整体作战”问题。警情处置“整体作战”指挥部的警情收研室日常要加强对警情信息的收集与研判，为指挥员指挥警情处置“整体作战”提供依据，做到科学指挥，精确处置。

第五，向社会及时宣传报道“整体作战”的情况。警情处置“整体作战”指挥部的宣传室日常要加强同各种媒体的沟通联系工作，一旦开展警情处置“整体作战”能及时发布“整体作战”的动态，做到阳光、透明，正确引导社会舆论，争取广大群众的理解与支持。

第六，提供“整体作战”的装备物资保障问题。“兵马未动，粮草先行”，这是古今用兵之道。开展警情处置“整体作战”，应根据不同的需要，事先做好装备物资的准备，在后勤保障部门设专人进行保管，并根据装备物资的使用年限不断更新，同时研发或引进具有先进科技含量的装备物资，做到作战时需要什么装备物资就能提供什么装备物资。

第七，妥善处理“整体作战”的善后问题。在开展警情处置“整体作战”前要事先谋划好参战人员对警情处置对象的各种情况进行收集的法律程序及保管事项，使善后处置工作做到事实客观，证据确凿，依法有据，以理服人。

六、结束语

本文仅就警情处置“整体作战”建设作了一个概略性的阐述。警情处置“整体作战”是一个庞大的系统工程，其作战的警情对象不同，组织指挥作战的战略、战术、方法等也不同，而且对每一类作战对象都应分别从理论到实践进行研究，这不是一篇三千来字的文章所能完成的。本文虽然是对警情处置“整体作战”的一个概略阐述，但作者对近二十年警情处置“整体作战”的资料有过较长时间的研究与了解，文章是针对以往警情处置“整体作战”存在的问题写成的（受篇幅所限，不能把存在的问题列述出来），尽管粗略，但可供决策者参考。