基于两大平原农业综合开发试验区水利建设的几个问题

戴春胜

(黑龙江省水利水电勘测设计研究院，哈尔滨150080)

1 水利建设在松嫩平原、三江平原农业综合开发试验区建设中的地位

黑龙江省松嫩平原、三江平原幅员面积28.9万km2，总人口2 367万人，占全省62.3%。其中:农业人口1 543.2万人，占全省90%。耕地约1 085.3万hm2，占全省89.7%。覆盖哈尔滨、齐齐哈尔、大庆、绥化、黑河、鸡西、牡丹江、鹤岗、双鸭山、佳木斯、七台河等11个市52个县(市)，以及农垦9个分局114个农场。是全省农业主产区和优势区，农业生产在全省占主导地位。省委、省政府在科学判断国际国内发展形势，立足全省农业农村经济发展实际，着眼加快发展、科学发展的新任务、新要求，制定了《黑龙江省松嫩平原、三江平原农业综合开发试验区建设规划》(以下简称《规划》)，这个《规划》结合国务院今年通过的《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》和《黑龙江省粮食生产能力建设规划》实施，对实现我省千亿斤粮食产能工程建设目标，加快发展现代农业，努力构建城乡经济社会发展一体化新格局具有重大而深远的意义，对保证国家粮食安全具有重大意义。

《规划》提出通过实施两大平原区建设，在全国率先实现农业现代化，并确定了农业综合生产能力显著提升、农民收入显著增加、农村经济发展水平显著提高、农业和农村发展活力显著增强、城乡经济社会发展一体化建设进程显著加快等“五个显著”的具体目标。要实现规划目标，首先必须大力加强以水利化、农机化、中低产田改造、耕地保护与土地整理、水稻大棚育秧、农业科技工程等重点农业基础设施建设为前提，全面提升农业综合生产能力，这是带有基础性、根本性、全局性地位的目标。只有加快重点农业基础设施建设，提高单位资源产出水平、增产增收，才能实现到2015年，粮食生产能力达到475亿kg以上的目标，从而实现全省粮食生产能力超过500亿kg水平。实现这个目标，水利化工程是至关重要的前提。

1.1 水利灌溉是保证粮食增产的关键措施

我省水土资源禀赋条件较好，但时空分布也很不均衡，发展灌溉农业是我省粮食生产的必然要求。

1)加强水利灌溉能力是水田发展的迫切要求。水利灌溉是水田发展的前提条件和根本。目前，我省灌溉以水田为主体，通过水源工程建设和灌溉渠系建设，我省水田实际灌溉面积已由建国初期的几万公顷发展到现在的260多万hm2。近年来，旱田改水田面积逐年增加，每年通过旱改水新增水田约10万hm2～13.3万hm2，近3 a每年发展近20万hm2，年新增粮食产量在5亿kg～7.5亿kg以上。目前，全国水稻生产中粳稻比例不足30%，还难以适应居民对口粮需求的变化，由于我省粳稻品质佳、口感好，收益较高，外销势头旺，农民对种植水稻有迫切要求，大力发展水田加快粳稻基地建设成为必然。

2)我省旱灾比较严重，特别是西部松嫩平原十年九伏旱，十年十春旱。近年来干旱倾向越来越严重，初步统计，2000年以后每年旱灾的成灾面积都超过166.7万hm2，减产粮食约35亿kg。旱作农业对水利灌溉的要求显得愈来愈迫切，依赖作用也越来越明显，特别是随着旱灌技术和措施的日趋成熟，旱灌成为旱作农业高产稳产的最重要的基础手段。从我省灌溉率水平看，目前全省旱田灌溉面积仅有86.7万hm2，加上水田总灌溉面积不超过333.3万hm2，灌溉率仅约28%，而全国平均灌溉率水平近50%，差距很大。可见，加快水利灌溉建设、提高灌溉能力和水平是我省近期水利建设的重要任务。

1.2 洪涝灾害的防治是粮食稳产的重要保障

我省洪涝灾害比较严重，目前尚有约333.3万hm2易涝耕地未得到治理或未达到治理标准，3 a一小灾，5 a一大灾。按全省播种面积统计，受灾率在13%以上，由涝灾引起粮食年损失量1.5亿kg～2.5亿kg以上。洪涝灾造成粮食减产和产量不稳的同时，也对农业生产设施、农村居民生活造成很大影响。以2009年为例，全省受灾面积约133.3万hm2，绝产面积近26.7万hm2，受灾人口185万人，直接经济损失45亿元以上。可见，洪涝灾害仍然是影响粮食安全的重要因素，加强防洪除涝工程建设对粮食稳产和农村安全具有重要作用。

1.3 保护水利生态环境是持续保持农业综合生产能力的基本要求

由于大规模耕地开垦和农业生产建设，一定程度上破坏了生态环境，而与之相适应的水利建设相对滞后，水资源保护、规划与管理相对薄弱。加之近年，世界气候变化异常，农业水利与生态环境呈恶化趋势，部分河流断流、局部地下水位呈区域性下降、西部地区土地沙化、水土流失特别是黑土区流失加重，这些在一定程度上破坏了农业生产环境，都造成农业生产能力下降，要持续保证我省农业生产能力，必须加强农业水利生态环境的保护与建设。

2 水利化工程总体布局和任务

两平原水利化工程建设的总体要求是:以构建布局合理、管理科学、运行高效的区域水资源配置格局为基础，形成兴利与除害结合、开源与节流并重、防洪与抗旱并举、开发与保护兼顾的农业水利综合保障体系。主要有以下4个方面的任务:

1)以两大平原农业生产用水为重点，建立水资源配置高效利用保障体系。

2)以建设灌区骨干工程和改造现有灌区为重点，建立较完善的农业灌溉增产体系。

3)以中小河流和涝区骨干工程建设为重点，建立农业防洪减灾体系。

4)以保护农业水环境和黑土地为重点，建立农业水利生态环境安全体系。

3 水利化工程建设的几个难点问题

近年，特别是2008年以来，全省水利系统认真落实省委省政府以水富民、以水兴业、造福龙江的水利发展战略，围绕千亿斤粮食产能工程和八大经济区建设，扎实推进水利建设，取得了较好的成效。但是，要全面完成好水利化建设任务，实现两平原农业综合开发试验区建设目标要求，还存在资金不足、土地瓶颈、前期工作滞后等制约因素，必须尽快解决。

3.1 水利投资渠道不畅，投资能力不足

3.1.1 资金缺口大

目前，我省千亿斤粮食产能工程已经开始实施，水利建设资金不足问题已经出现。按照《规划》目标，2015年两大平原水利建设投资估计近1 000亿元，年均投入在150亿元以上，我省省级财力远远不足，绝大市县财力也捉襟见肘，尤其是取消农民“两工”后，地方水利配套能力更是力不从心。虽然我省有关部门积极努力，得到了国家大力支持，但中央现有渠道的水利资金近两年也不超过20亿元，资金缺口仍然很大，要完成100多亿投资强度，难度实在很大。

3.1.2 资金分散

由于现行条块分割的投资管理体制，造成水利建设资金分散在水利、农业开发、国土等多个部门，在使用过程中又缺乏协同机制，难以统筹使用，造成有些灌溉项目田间工程有投入，骨干工程却缺资金，有的骨干工程已建成，配套资金却无着落。由于投资零散、项目分散，很难形成规模效益。这一难点，只有中央与省委、省政府高度重视才可协调解决。

3.1.3 融资难

水利建设属于公益性事业，特别是农田水利、防洪除涝、水环境与水土保持等项目建设，基本没有投资回收和盈利能力，加上我省粮食产业化程度不高、加工业规模不够，难以形成用于水利的规模性社会资本，如果没有特殊的政策机制，大量利用金融和社会资本进入我省水利投资领域可想而知是很困难的。虽然，随着我省经济发展加速，投资环境逐渐改善，对于兼有供水、发电、水产养殖等任务的水利工程建设，由于具备一定的经营能力，社会和金融性资本已经开始流入，但要形成规模，也还需要一个过程和艰苦的努力。

3.2 水利建设土地成本过高，成为项目建设制约环节

随着国家实施严格的土地政策，特别是我省发布征地区片综合地价实施办法后，土地成本较实施前增加1倍以上。主要原因来源于2个方面:①各地区征地区片综合地价较国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称《条例》)中规定的16倍耕地补偿费和安置补助标准明显偏高;②草地、养鱼水面等用地与耕地同价，非耕地征地标准明显提高，使征地费用进一步增加。由于我省草荒地面积很大，部分水利项目征用的荒草地面积接近甚至超过耕地面积，因此该项征地费用增加的相当显著。

我省的水利工程特别是水库蓄水工程淹没和占用土地较多，土地成本增加极其明显。初步估计按现有征地区片综合地价政策计算，两平原水利建设征地投资超过200亿元以上。高额土地成本一是增加了项目建设投资，进一步加大了财政投资资金压力;二是现行国民经济评价体系难以对土地机会成本和粮食产品价值进行有效测量，造成项目国民经济指标假象恶化，影响了投资决策和项目推动。

3.3 水利前期工作相对滞后，与发展要求不相适应

近两年，我省水利主管部门大力加强水利前期工作，编制制定各类水利规划20余项，水利前期设计项目数百项，对我省加快水利建设，大力发展现代水利起到了重要作用。但我省水利前期工作仍然相对落后，影响和制约了水利建设速度。主要原因是我省水利开发建设较晚，真正成规模的水利建设不过30～40 a，与全国比、特别是与东部发达地区数百年甚至上千年的水利发展历史比，我省水利仅仅处于起步阶段，特别是我省地处边疆，20世纪中后期受世界冷战思维影响，水利投入一直严重不足，由于缺乏必要的水利前期工作资金，水利前期工作发展缓慢，与内地省份差距较大。主要反映在:①水利规划工作薄弱，主要是规划体系尚不健全、数量不足、覆盖面不够、规划深度和可操作性需要提高。②水利建设项目前期储备不足，达到设计精度要求的项目数量少，尤其是对经济发展起决定性作用的大型项目少，工作深度不够。③审查审批环节多、涉及行业多，程序繁杂，具备符合开工条件的项目少。这些与目前我省国民经济发展、特别是千亿斤粮食产能工程和两大平原农业综合开发实验区建设要求，还存在较大差距。

4 几点建议

4.1 扩大投资来源、整合现有资金，建立相对稳定水利投资渠道

水利建设特别是农田水利建设是公益性项目，大量运用市场化运作是困难的，主要办法还是拓宽投资渠道、整合条块资金、提高使用效率。

4.1.1 要积极争取充分利用国家投资

我省是全国最大的粮食调出省份，近年在跨省流通中，占据至关重要地位。2006年以来，我省粮食调出量都在225亿kg/a以上，接近全国跨省流通量的20%，按净调出量计算，占到粮食主产区外销量的40%以上。按照国际公认的虚拟水的概念，农产品的贸易流通也实现了凝结在产品生产和服务中的“虚拟水”的流动。也就是说，我省在大量输出粮食的同时凝结着物化劳动的天量水资源也在悄悄的被调出。据专家初步计算1 kg粮食包含的虚拟水约为1.1 m3，那么随着“北粮南运”我省近年则以220亿m3/a～230亿m3/a的数量向主销区调出水资源。由于我国粮食流通和贸易机制中没有体现对水资源消耗和水利巨资投入的回馈，只能以公共财政形式为粮食生产中的巨额的水利投入和天量水资源消耗埋单。正如一位水利领导所说:事实上，我省水利工程的巨额投入是在给粮食输入地区获得虚拟水投入建设资金。因此，既然粮食主销区在调入粮食产品时获得了虚拟水，也就应承担起这部分虚拟水的水利建设义务。目前，对我国华北地区而言由于实施了实物水的“南水北调”工程从而补偿了虚拟水的“北水南调”，但对黑龙江而言目前还没有一个这样幸运的“补偿”工程。要实现两大平原农业现代化目标、保障国家粮食安全，从国家角度应充分考虑“虚拟水”因素，扩大投资来源，加大对黑龙江省水利投资倾斜力度，营造一个良好的可持续的投资环境。作为黑龙江省我认为目前:①要充分利用好国家现有资金渠道，争取更大的投资倾斜力度。抓住国家扩大内需、支持农田水利工程和加强民生水利建设的契机，特别是要抓住国家实施新增千亿斤粮食生产能力建设的机遇，进一步巩固现有资金渠道，积极争取国家对粮食主产区投资支持，使现有渠道投资规模有明显增加。例如，大型灌区节水改造工程、大型泵站、中型灌区、中小河流治理等工程。②争取新开渠道，建立新的投资来源。我省大型水源和区域水资源配置工程、大部分防洪除涝工程目前还没有落实固定的资金渠道，需要下大力气争取。特别是三江平原防洪除涝和大江大河的防洪工程要积极争取恢复或列入专项渠道。③积极研究运用虚拟水战略，争取创新投资来源。运用虚拟水理论，以模拟虚拟水贸易方式，建议国家研究设立粮食外销虚拟水(补偿)定价机制。争取在跨省流通的粮食贸易中，设立虚拟水附加费，以财政专储形式，集中用于粮食产能水利工程项目建设。若以跨省流通粮食为计征范围，按跨省流通粮食计征0.1元/kg虚拟水附加，则全国虚拟水附加收入大体在120亿元～150亿元，如按净调出量比例进行补偿分配，我省可获补偿40亿元/a～60亿元/a。相当于我省每净调出0.5 kg粮食获0.1～0.15元的虚拟水补偿。

4.1.2 加大省内财政投入力度

水利建设特别是灌溉、防洪、除涝、水土保持，是公益性基础建设，主要靠公共财政投入，除了向国家争取投入外，我省省级财政资金也需要向水利倾斜，一方面解决好国家投入的资金匹配问题，另一方面带动地方保证重点水利建设项目的资金投入。

4.1.3 整合部门资金

1)对于项目较大，需要一定建设周期的水利项目，可以在国家资金政策允许的前提下，将部门资金整合集中统一使用，形成投资规模。

2)加强部门间资金使用的统筹与协调，形成部门资金的协同使用机制。对不易集中整合使用的水利建设项目，通过资金协同使用机制，做到骨干工程修到哪，协同资金配到哪，水源工程建到哪，灌渠工程跟到哪，充分发挥各部门资金的使用效率。

4.1.4 拓宽融资渠道

引导社会资本参与粮食生产能力建设，促进投资主体多元化。

对于有一定经营能力的多目标水利建设项目，如结合供水、发电的农业灌溉项目，要鼓励利用银行贷款或社会资本参与投资。各级政府应积极搭建融资平台、提供优惠政策，创造良好宽松的投资环境。

4.2 加快建立水利征用地补偿优惠和置换抵偿机制，解决水利发展中土地瓶颈问题

我国土地实行公有制形式，归全民和劳动群众集体所有，为保护紧缺的耕地资源，国家实施了严厉的土地政策，按照土地法第四条“土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”这无论对我国人民和世界都是一种负责任的态度。要在满足国家对土地严格管理使用要求的前提下，解决好水利建设用地成本过高问题:①要科学规划。大力加强前期水利规划设计土地利用方案的优化研究，一方面要优化水利建设项目的土地征用方案，尽可能减少土地占用，特别是减少占用耕地，做到节约用地。另一方面在规划设计水库、河道、堤防、农田灌排建设项目时，充分发挥水利工程蓄、裁、拦、排等作用，通过土地整理和新造耕地，形成新的耕地增量。②从水利项目用地的特殊性入手，探索水利征用地的补偿优惠或置换抵偿机制。土地法规定:农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。按照上述规定看，耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等之间的转用，不改变土地用途，属于农业内部用地的结构调整。而水利建设征占地大部分是农田水利用地和水库的水面，我省除少数重要城市水源地以外，大部分水库淹没区都是人工养殖水面，均属于农用地范畴。因此，除大中型水利项目的“工程”和“管理”占地属于传统意义上的建设用地，需按照国家和地方建设用地法定征用程序和补偿标准进行征用外，农田水利和水库水面用地因仍属农用地范畴，应视为农业生产用地内部结构调整。可以在国家宏观调控政策指导下，采取置换、土地权益人入股或征用后调剂给原权益人使用的办法进行补偿和安置。由科斯第一定理可以知道，无论采取上述哪种补偿方式，都以实现资源最优配置为前提。由此建议:①对一部分中小水利工程，特别是中小型水库的水面，可以不改变原有土地所有制形式，仍由原权益人使用，从事养殖业生产活动，以水面换土地，这样可以大幅减少征地补偿费用。根据典型初步分析可能减少征地补偿费约50%以上。②对于大型水库，按规定库区土地征用后所有权归国家，应继续执行国务院《条例》，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3 a平均年产值的16倍。但征用后，可通过当地县(市)级人民政府优先安排给当地农村移民使用。初步分析征地费用较征地区片综合地价法减少投资20% ～1倍以上。③对于难以实行国务院《条例》办法的水利工程征地项目，征地区片综合地价的适用应仅限于耕地，草地、养鱼水面等其他用地宜沿用土地产出倍数的计算方法。④因修建水库、堤防、河道整治、灌溉及排涝工程，而进行土地整理新增的耕地或施工建设新造耕地，作为新的土地增量，应允许用于抵扣或抵折水利建设用地数量。⑤由于水库库区水面的农用性质，应允许免(减)耕地占用税。

4.3 加强前期工作领导，加大水利前期投入

针对我省水利前期工作滞后问题，各级领导需要加强认识，进一步加大对水利前期工作的领导。目前省级推进力度很大，建议各地市、县也要加大对前期工作的重视，政府主管领导亲自抓，必要的成立专门组织，充实人员、特别要充实技术人员，落实责任。水利前期工作资金不足是困扰前期工作推进的另一个难题，按照目前全省每年100多亿元资金投入强度测算，预先安排在规划、项目建议书、可研等前期工作上的资金投入应在1.5亿元～2亿元，目前看存在较大缺口，水利是公益性事业，需要政府加大对前期工作的财政支持力度，建议各级财政建立稳定的水利前期工作经费渠道，以保障水利前期工作持续健康运行。

［1］ 中共黑龙江省委，黑龙江省人民政府.黑龙江省八大经济区规划［R］.哈尔滨:中共黑龙江省委，黑龙江省人民政府，2009.

［2］ 中华人民共和国国务院.中华人民共和国土地管理法［S］.北京:中华人民共和国国务院，1999.

［3］ 王浩.水利与国民经济协调发展研究［M］.北京:中国水利水电出版社，2008.

［4］ 中华人民共和国国务院.全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020)［R］.北京:中华人民共和国国务院，2009.

［5］ 黑龙江省水利水电勘测设计研究院.黑龙江省粮食生产能力建设规划［R］.哈尔滨:黑龙江省水利水电勘测设计研究院，2008.