论政府在统筹城乡发展中的地位与作用

沈维凤，曹威伟，杨 柳

（湖南农业大学，湖南 长沙 410128）

纵观世界，无论是发达国家，还是发展中国家，在工业化和城市化的发展过程中，都曾出现过或正在出现工业化和城市化发展迅速，而农业和农村发展相对落后，呈现城乡差距的现象。我国是发展中国家，目前城乡差距很大，且有继续扩大的趋势。因此，统筹城乡发展，扭转城乡差距扩大趋势，已成为党和国家高度关注的一项历史重任。笔者将以我国城乡发展差距产生的原因为线索，探讨社会主义市场经济条件下政府在统筹城乡发展中的地位与作用。

1 我国城乡发展差距产生的原因

我国城乡差距产生的原因源于城乡二元经济社会结构的形成。城乡二元经济社会结构是指由城市现代工业和农村传统农业构成的经济形态，以及由一系列制度安排所形成的相互分割的城市社会和农村社会构成的社会形态。

1.1 我国城乡二元经济结构的形成

建国初期迫于复杂的国际形势，我国选择了优先发展重工业的经济发展战略。但由于当时经济发展水平十分低下，工业底子薄，技术落后，资金严重匮乏，在国民经济中占有重要地位的传统农业劳动生产率又不高，抵抗自然灾害的能力弱小，支持工化的能力有限。在这样的经济背景条件下，为保证优先发展重工业，政府出台了一系列的“城市偏向”调控政策：①实行粮食统购统销，控制了农业的产出与交换；②财政上削减农业预算，“取多予少”，严重影响了农业经济的发展；③金融上限制农业贷款，使得乡镇企业发展举步维艰；④实行“工农业产品剪刀差”，不平等交换转移了农民创造的部分价值；⑤低价征用农民土地，减少了农民的土地价差收益等。这些重工轻农、重城轻乡政策的出台是导致我国城乡二元经济结构形成的政策性原因，也是主要原因。

1.2 我国城乡二元社会结构的形成

1958年我国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，将城乡居民划分为城市户口和农村户口，形成了严格的城乡居民二元户籍管理制度。户籍管理制度的作用主要是便于进行人口统计、社会治安维护等社会管理工作。但伴随城乡居民二元户籍管理制度的制定和实施，也同时产生了城乡二元社会结构：①把城乡居民分割为社会地位、发展机会均不平等的两个社会集团，把农民严严实实地困在农村，只能务农，不得迁入城市，既便是农村妇女嫁入了城市也办不到城市户口，找不到工作，只能做“半边户”；②形成了社会福利分配不公的机制，持有城市户口的居民可以享受商品粮供应、副食福利、就业保障、公费医疗、住房福利、子女教育、丰富的文娱生活、退休保障等一系列社会福利，而持有农村户口的居民却享受不到城市居民所享受的这些社会福利。因此，城乡居民二元户籍管理制度是形成我国城乡二元社会结构的主要原因。

由于城乡二元经济社会结构的形成，严重影响了农村经济社会的发展和城市化进程，导致了城乡差距的产生。改革开放以后，因“城市偏向”政策的延续，以及市场化对弱质农业的不公正转移，出现了“马太效应”，使得我国城乡二元经济社会发展差距呈现加速扩大的趋势。

2 政府在统筹城乡发展中的地位

从我国城乡发展差距产生的原因中不难看出，政府在二元经济社会结构的形成中起了主要作用。单一的计划经济体制是我国二元经济社会结构形成的经济背景条件。随着改革开放的不断深入，我国已建立起社会主义市场经济，形成了公有与私有等多种经济成分共存的经济背景条件。在这样的经济背景条件下，政府与市场将共同作用于经济社会的发展。因此，在多种经济成分共存的社会经济背景条件下，深入研究政府在统筹城乡发展中的地位时，就必须将政府与市场一并进行研究。

2.1 政府与市场的关系

政府与市场的关系是辨证统一的关系，共同作用于经济社会的发展，但在不同的经济社会发展阶段其作用的范围与效率各有不同。因此，在统筹城乡经济社会发展过程中，必须正确处理好政府与市场的关系。否则极易出现市场和政府失灵的现象。①市场失灵。市场遵循价值规律，在资源配置中起基础性作用。但市场经济规律自身同时也存在弱点，即市场失灵。市场失灵主要是因公共产品供给失衡、垄断、外部影响、非对称信息等因素引起的，例如：公共产品的供给是市场难以解决的。解决市场失灵问题还需政府干预。②政府失灵。政府可制定各种政策，采取各种措施来解决市场不能解决的问题，但政府也会失灵。政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，例如：公共产品供给失衡、干预过度或干预不足、官僚主义和腐败滋生、政策制定和执行的偏差等。因此，在统筹城乡发展过程中，既要准确把握政府与市场的关系，又要准确把握政府自身的作用力度与范围，防止出现“越位”、“错位”和“缺位”的现象。

2.2 政府在统筹城乡发展中的地位

目前，我国市场机制还不够完善，市场化水平还比较低，如生产、流通、消费领域市场发展不平衡，存在地区市场发展差异，尤其是城乡市场发展差异更大，地方保护主义严重等，其市场地位尚未得到国际社会的广泛认可。因此，市场在统筹城乡发展中还处于辅助地位，不能起主导作用。

政府是形成二元经济社会结构和产生城乡发展差距的主要推动者，阻碍城乡发展的许多问题存在于政府自身，如户籍管理制度改革的问题、统筹城乡公共产品的供给问题、解决行业垄断的问题等。这些都需从政府自身做起。

上述状况决定了政府在统筹城乡发展、扭转城乡差距的过程中仍将处于十分重要的主导地位，仍将发挥主要作用，而市场将处于不可替代的辅助地位。但随着我国市场机制的不断完善，政府将会逐步转变职能，退出主导地位而处于服务地位。

3 政府在统筹城乡发展中的作用

统筹城乡发展，就是要建立公正公平的一元经济社会，实现城乡生产要素合理配置，协调城乡利益，消除城乡二元经济社会结构和城乡差别。在统筹城乡发展中，政府应发挥重要作用。

3.1 发挥城乡统筹规划作用

在统筹城乡发展过程中，政府首先要做好城乡统筹发展规划，为统筹城乡发展提供科学的指导和可操作的发展蓝图，从根本上转变“城市偏向”的理念，通过统筹规划城乡资源、确定产业重点和主导产业等形式，对如何缩小城乡差别，促进农村工业化和城镇化进程进行长远的统筹规划，以防止在工业化发展中期出现城乡过度分化。但这种统筹不应等同于过去计划经济体制下的指令性计划，而应采用符合市场经济规律要求的调控手段，通过国家的宏观调控和政策的引导来实现。

3.2 发挥统筹城乡公共产品供给作用

公共产品的供给是市场难以承担的社会重责，因此政府要统筹好城乡公共产品供给：①政府要承担起各种基础设施的供给，如道路、交通、供水、供电、通信等基础设施的建设，特别是在统筹城乡基础设施建设中，应把基础设施建设的重点转向农村，把基础设施建设向农村延伸，大幅度增加以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的农村中小型公共基础设施的建设，加快改善农村经济社会发展的硬环境；②政府要承担起教育、卫生、文化、社会保障、环境保护等公共产品和服务的供给。由于我国长期以来“重城轻乡”思想的指导，公共产品供给方面城乡差距悬殊，因此政府应加大对农村的倾斜，加快缩小公共产品供给的城乡差别。

3.3 发挥统一城乡国民待遇作用

产生城乡居民待遇不公的体制性原因是城乡二元户籍管理制度的实施。因此，应逐步取消城乡二元户籍管理制度，实行统一的“中华人民共和国居民户口”，使广大农村居民与城市居民享受同等的社会地位与发展机会；建立城乡一体、同工同酬的全国统一的劳动力大市场，形成合理的农村剩余劳动力自由迁移和自由竞争就业的机制。这也是加快城市化发展的必然要求。

3.4 发挥统筹城乡财政调控作用

我国目前仍是农业大国，国情决定了政府是农业投入的主渠道，因此，政府要切实转变“城市偏向”、“重工轻农”、“取多予少”的观念，确立“以工辅农”、“以城补乡”、“予多取少”的观念，充分发挥财政调控作用。①要加大对农业基础设施建设、农业科研和农民培训等方面的投入，逐步减少对流通环节的补贴，建立起对农民收入的直接补贴制度；②积极推进农村金融机构改革，增加信贷资金对农业的投入，增加农业中、长期投入比重，提升农业生产技术，推进农业产业化发展和可持续发展。

3.5 发挥统筹城乡市场建设作用

农村是我国的巨大市场，消费群体众多，消费需求大。然而，在市场体系建设方面农村却远落后于城市，农村居民消费能力也远低于城市居民。因此，应充分发挥政府在统筹城乡市场建设中的作用。①建设好城乡融合的市场体系，根据城乡之间客观上存在的环境、生产和生活方式的差异，建立和完善农村资源要素市场，农产品生产、加工与流通市场，农村居民消费市场等，实现城乡市场大流通；②做好农村市场建设规划，完善农村市场网络体系布局，与城市市场网络体系对接，保证城乡市场流通渠道的畅通；③加强农村市场主体培育，努力提高农民可支配收入，不断提高农民的消费水平。

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