我国农村公共产品供给的现状分析及对策研究

陈凤鸾

(中国矿业大学,江苏徐州221008)

我国农村公共产品供给的现状分析及对策研究

陈凤鸾

(中国矿业大学,江苏徐州221008)

针对农村公共产品供给中存在供给不足、供给不公平、供给失衡等现实问题进行深入分析,并提出消除体制障碍,建立城乡一体化的公共产品供给体系;构筑以农民需求为导向的农村公共产品供给新机制;规范各级政府事权和财权的划分,明确其主体作用;构建多方面、多渠道资金供给机制等一系列解决对策。

农村公共产品;供给;问题;对策

长期以来,在我国“二元经济结构”下,农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制,相比城市,农村的公共产品供给严重不足。制度差异导致的后果直接造成了农村公共产品供给的相对弱化,这样不仅使我国“三农”问题更加尖锐,也带来了诸多事关全局的社会问题,同时也制约了农村经济的发展以及农民生活水平的提高。因此,在这一情况下,政府应对农村公共产品的供给问题加大关注力度,并尽快完善农村公共产品的供给。

一、农村公共产品的相关概念阐释

(一)公共产品的概念界定

公共产品是指由政府(公共部门)所生产和提供的,用于满足全体社会成员共同需求并且在消费上不具竞争性、收益上不具排他性的物品和服务。它有三种表现形态:一是看得见的实物(如学校、医院、国防)等有形的组织提供的纯粹的东西;二是一种劳务、服务(如交警指挥交通);三是国家指定的法律规章等公器,一般只介绍前两种。它还可以分为两类,即纯公共产品和准公共产品。纯公共产品同时具有非排他性和非竞争性。非排他性是指一些人在享用公共产品带来的利益的同时,不能排除其他人同时从公共产品中获得利益;非竞争性是指消费者的增加不会引起生产成本的增加,即多一个消费者引起的社会边际成本为零。准公共产品只具有非排他性和非竞争性中的一个特征,或同时具有两个特征但两个特征都不明显。

(二)农村公共产品的概念界定

农村公共产品是相对于农民或家庭自己消费的私人产品而言的,是指由农村社区集体参与共享的产品[1]。根据在消费过程中的性质不同,农村公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。纯农村公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品,如农村大江大河治理、农业基础科学研究、农村环境保护等。准农村公共产品是指在消费过程中不完全具有非竞争性和非排他性的产品,如农村水利灌溉系统、农村道路电网建设、农民的医疗保险等。然而,现实中的纯农村公共产品是屈指可数的,绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。

二、我国农村公共产品供给中存在的问题

改革开放以来,我国政府支农惠农力度不断加强,对农村经济的发展起到一定的促进作用。但是阻碍农村经济发展的因素也依然存在,其中农村公共产品供给的不完善主要表现在以下几个方面。

(一)农村公共产品总量供给不足

由于我国在工业化初期实行了以工促农的政策,同时又通过“户籍制度”限制农村剩余劳动力向城市转移,以缓解城市空间发展压力,可以说,中国农民为城市工业化进程作出了巨大的牺牲[2]。这一过程中,一方面中央财政着力发展城市工业化,进行城市公共建设,对农村公共产品的投入则严重不足;另一方面,农村积累转移到城市后,乡镇财政和村委会提供公共产品的力量单薄,这就造成了农村公共产品供给总量上的严重不足。

(二)农村公共产品供给不公平

我国现行农村公共产品的供给是缺乏公平的,不仅表现在城乡间不公平,还表现在区域间不公平[2]。在现行的二元经济体制下,城市居民享受着优越的市政设施条件、低廉的基础教育,而农村居民却与此无缘。同时农村的基础设施建设、教育、医疗卫生等公共产品的供给主要由农民自己负担,政府投入偏少。这种供给主体的差异和政策待遇的不同,直接造成城乡公共产品供给水平的失衡。另外,东部经济较发达地区的地方政府或农村集体组织有财力提供较多的公共产品,而其他资源条件落后、交通不便、底子较差的如中西部地区公共产品的供给则呈现短缺的态势,这一切对国民经济的均衡发展都极其不利。

(三)农村公共产品供给失衡

农村公共产品的供给不仅表现为总量短缺,而且还表现为供给失衡,即供给不足与供给过剩并存。由于公共产品的供给者也是“经济人”,他们的追求除了经济目标外还有政治目标,相比较而言,他们更关心个人职务的升迁。因此各级政府部门的决策者,热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目,对其他见效慢,期限长,却具有战略性的公共产品没有投资的积极性。同时我国现行农村公共产品提供的模式还是一种自上而下的供给模式,即指公共产品的供给决策是由上级政府作出的,这就容易与农民的实际需求产生一定的偏差。因此导致其提供的公共产品并不一定是农民所需要的,而与农村稳定、农业发展、农民生活切身利益密切相关的农村公共产品,如农业新技术、灌溉设施、大型农用机械等则常常面临着供给不足的境况。

三、农村公共产品供给制约因素分析

(一)城乡二元结构

农村公共产品供给不足的根本原因是国家实行了对农村取多予少,同时又限制农民向城市流动的二元社会经济政策。受此影响,我国财政资源配置的城市化和工业化倾向明显,有限的公共财政资源主要支持了工业发展和城市建设,城市的公共产品也一直是由各级政府供给,据此城市逐步建立了日益完善的社会经济环境。反之,农村公共产品供给的相当一大部分责任则推给了农民,实际上农村也一直没有得到国家政策的平等对待和照顾。由此造成了城市良好的经济环境与农村相对恶劣的生存和发展条件的强烈反差。

(二)事权和财权配置不当

中央与地方在农村公共产品供给的责任划分上界定不清晰,中央政府把有些事权下放得过低,交由乡镇政府承担和负责。乡镇政府,位于五级行政层级中的最低一级,乡镇的职责范围几乎包括了农村社会生活的方方面面。然而就在事权不断下放的过程中,乡镇一级的财权并没有得到相应的下放。这就造成了基层财政困难,资金短缺,从而造成公共产品不能有效供给[3]。

(三)农村公共产品供给渠道单一

在我国现行体制下,私人投资由于受政府政策和产权界定的影响,难以大规模进入农村公共产品供给领域,目前政府仍是单一的供给主体。由于受决策目标和资金的限制,政府提供的公共产品数量有限,质量不高,难以满足农民对公共产品多样性、高质量的要求,使得农村公共资源的配置效率极低,无形中造成农民负担的加重,既影响了农村经济的发展,也造成了农民对政府的不满和抵触。

(四)缺乏有效的监督管理机制

由于农民对公共产品的需求没有话语权,因此被排斥在农村公共产品供给决策之外,无法形成对农村公共产品资金的筹措、管理、使用的有效监督。而农村公共产品资金有效监管的制度尚未建立起来,并且没有实行专门统一的管理,导致管理混乱,资金配置效率低下。同时,政府提供农村公共产品的中间环节太多,公共资源被一层层“过滤吸收”,公共产品也被层层加价,其全部收益并未完全达到“用之于民”的目的。

(五)公共财政资源的短缺

由于我国长期实行不合理的财税体制,导致地方政府无资无权,直接后果是农村资金短缺,财政危机严重。并且我国现行的分税制又剥夺了地方政府有限的财政收入,导致财政资金高度集中在中央,而地方政府的财政能力则非常薄弱,因此很多地方政府必须依赖上级财政的转移支付才能维持基本的公共服务体系。而就我国目前财政对农村的投资力度来看,还相对薄弱。虽然国家财政用于农业支出的绝对量在不断增加,但相对量却是下降的,因此在全国范围内农村的公共产品和服务普遍存在着没有充足的资金来源的现状。

四、完善我国农村公共产品供给的对策

(一)消除体制障碍,建立城乡一体化的公共产品供给体系

“城乡分治”下的公共产品的“二元供给制度”拉大了城乡差距,加重了农民负担,是导致供给总量不足的根本原因。因此要加快农村经济和社会发展,真正减轻农民负担,就必须建立城乡一体化的公共产品供给体系,向城市和农村提供均衡的公共产品。因此,国家应按照城乡统筹发展的要求,坚持“多予、少取、放活”的方针,调整公共财政支出结构,加大财政对农村的转移支付力度,给予农村居民以国民待遇。同时还要确保财政支农资金总量的稳定增长,注重调整财政支农结构,为广大农民提供充足的农村公共产品。

(二)构筑以农民需求为导向的农村公共产品供给新机制

农村公共产品的供给之所以出现失衡的情况,就是供给时完全忽视了农民的需求。因为,归根结底,农村公共产品是提供给农民的,为农民服务的,只有农民才真正了解自己需要什么样的公共产品[4]。因此,构建新型供给机制应主要以农民需求为导向,建立一种“自下而上”能够准确反映农民需求的表述机制,在尊重大多数农民意愿的基础上,鼓励农民参与到农村公共产品决策的制定与执行过程中,形成政府与农民共同决策的模式,保证农村公共产品供给的有效性。

(三)规范各级政府事权和财权的划分,明确其主体作用

合理划分政府间的财权和事权,建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村公共产品的成本分摊机制。这样既能激励各级政府充分发挥自身的主观能动性,又可以有效地规范政府行为,减少或避免政府的缺位、错位与越位行为,还可防止上级政府将公共产品投资责任下移,杜绝政府因事权与财权不统一而导致农村公共产品投入不足,确保农村公共产品供给的公平与效率。

(四)构建多方面、多渠道资金供给机制

当前,现实矛盾是不断扩大的公共财政支出和广大群众对公共产品不断增加的需求之间的矛盾,并且由于我国现阶段农村公共资金短缺,因此筹集提供公共产品的资金,是现阶段农村面临的主要问题。对此,我国农村公共产品的供给除应加大财政的支持力度外,还可以在明晰产权关系的条件下,积极引进民间投资,采取政府与私人共同供给或由私人独立供给、政府给予政策优惠和经济补贴的方式,动员社会资源来提供农村公共产品,拓宽公共产品筹资渠道,解决农村公共产品供给所需的大量资金。

(五)完善农村公共产品供给的监督制度

农村公共品供给监督机制不健全,这也是目前农村公共产品供给制度缺陷的另一个表现。对农村有限公共资源的使用过程缺乏有效的监管,造成公共资源管理混乱,并从而导致公共资源配置效率不高和供给无序,农村公共产品的供给成本增加。因此各级财政要按照市场经济体制要求,以制度建设为核心,制定和完善农村各项公共产品、服务资金的管理制度和办法,规范支农专项资金项目的目标管理,使各项资金的管理有章可循。同时建立有效的监督机制,将公共资源的使用置于严格的社会监督之下,公共资源的管理到位,使用效率提升,防止腐败产生。

[1]杨术.对破解农村公共产品供给困境的探析[J].江东论坛,2008,(2).

[2]潘立威.新农村建设下的公共产品供给问题探讨[J].学术探讨,财经政法资讯,2007,(3).

[3]曾金盾.我国农村公共产品供给制度缺陷分析[J].重庆科技学院学报,2009,(2).

[4]施鑫蓬.我国农村公共产品的供给现状和制度创新[J].企业管理,2010,(13).

Abstract:A deep analysis is conducted to probe into problems of insufficient supply,unfair supply and unbalanced supply.A proposal is put forward to eliminate system barriers and build public product supply system integrating urban and rural area,thus constructing new supply system by taking the demands of rural population as orientation.Based on those analysis,a series of countermeasures are studied,which includes classification of rights of governments at each level,deter mination of the leading role,and the construction of multi-aspect and multi-channel fund supply mechanism.

Key words:Rural public product;Supply;Problems;Counter measures

Status Quo Analysis and Countermeasure Study on Supply of Rural Public Product in China

CHEN Feng-luan

(China University of Mining and Technology,Xuzhou221008,China)

F061

A

1008—4444(2010)04—0054—03

2010-05-10

陈凤鸾(1987—),女,山东菏泽人,中国矿业大学文法学院行政管理2009级硕士研究生。

(责任编辑:王 晶)