村民小组组长的双重角色：代理人与当家人——以云南某村民小组的土地征用为例

刘 晓

（广东广播电视大学，广东 广州 510091）

村民小组组长的双重角色：代理人与当家人
——以云南某村民小组的土地征用为例

刘 晓

（广东广播电视大学，广东 广州 510091）

在村干部的队伍中，村民小组组长一方面在政策落实的过程中，政府对其依赖性更大，很多细微的工作都需要村民小组组长去执行，因而他是“代理人”的最佳首选；另一方面他是由本村的村民选举产生的本村人，因而关乎村民的任何利益事件，也会关乎其切身利益，所以他能更好地履行“当家人”的职责。

村小组组长；代理人；当家人；土地征用

一、“双重角色”理论

当下对农村村干部角色与行为的研究，比较经典的有徐勇关于国家代理人与村庄当家人的“双重角色”理论，徐勇认为：“在乡政村治的新体制下，处于国家与社会之间的村庄的地位凸现，村干部扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色。双重角色的权力来源不同，对其期盼也有差异。政府希望村干部有效地贯彻落实政务，村民希望村干部为村民提供良好的服务。”[1]这一理论承接历史上“双轨政治”的思想[2]，对应现实中“乡政村治”的实践，在吴毅看来“双重角色”理论，“从结构主义的视角较为准确地把握了农村村干部在国家与村庄社会关系这一二元化分析框架中的地位与角色。”他首肯了村干部在国家与民众的互动关系中能够发挥一定的作用。村干部作为国家权力到达基层社会的媒介，能够起到缓冲国家权威的压力、保护地方民众利益的作用。然而“双重角色”理论也有其内在冲突之处，充当着“双重角色”的村干部随着政府希望村干部更多地扮演政府代理人角色的施压，因而可能导致村干部不能很好的充当当家人的角色；村民对作为当家人的村干部的期盼愈来愈高，而村干部却不能很好胜任，因而村民对其当家人角色的不信任，再由于村干部对政府代理人的角色认同程度较高，就会导致其成为政府名副其实的“腿”，因而我们可以看到，在“双重角色”理论中，国家代理人与村庄当家人这两个角色担当的平衡很重要，否则就很容易背离“乡政村治”的初衷。

二、村小组组长的角色定位

村干部既是干部又是农民。首先，村干部从其法定身份来说，是不折不扣的农民。他们同其他普遍农民一样要种田种地，无法享受国家干部所具有的商品粮工资、福利退休保障等经济待遇、作为一个国家干部，干得好可以晋升、调转，而村干部则跳不出方圆十几里、人口千余的小村，一旦告老退位或因其它原因失去做村干部的资格，他们与其它农民那就更没有什么区别了。再者，村干部在村民的眼中虽然是为“官”一方的干部，在世人眼中，却并不具有真正意义的干部所具有的“光环”。但是，在一个村的范围内他们是名符其实的领导者，并且握有一定的权力。他们除了务农收入外，还享有村干部所应有的一份报酬。从这一点看，他们与农民又不完全处于同一阶层。所以准确地说，应该称村干部为“农民干部”。

而作为政权肌体上最小细胞的村民小组，村民小组组长是我国农村最基层的村干部。在过去“队为基础，三级所有”的人民公社期间，村民小组组长又被称为“生产小队长”，管理着一个生产队几十户人家的吃喝拉撒和上百亩农田的耕种，曾为巩固发展社会主义农村集体经济和稳定农村社会起到不可或缺的作用。改革开放后，实行农村家庭联产承包责任制，农民拥有了生产和经营的自主权。农村集体经济经营方式的改变，队一级的集体经济组织基本解体，生产小队长也从行政、生产合一的权力系统中逐步淡出，演变成现在的村民小组长。生产小队长和村民小组长，尽管名称和职责不同，所处的地位和发挥的作用不同，但其实质是一致的，即都是做好农村基层工作的骨干力量。[3]

按照有关规定，村小组组长是由村民小组会议或由农户代表会议从本组村民中推选产生。他们的主要职责是向村委会反映本组村民的意见和建议，向本组村民传达有关规定，协助村委会办理本村的公共事务和公共事业。对村民而言，村小组组长是他们选举产生的，是最可信赖的人，又是最容易得到帮助的人，是村民实在的“当家人”。对村一级组织来说，村民小组长是他们的“左膀右臂”，是村委组织的延伸部分，充当着行政“代理人”的角色。因此，村民小组长的职责和义务是，既要对自己“选民”负责，维护他们的利益，反映他们的要求，又要完成村“两委”交办的任务，保一方平安。

三、土地征用过程中村小组组长的角色定位

下面我们将论述一个在土地征用过程中发生的事件来观察村小组组长的角色定位：

2006年八月中旬至九月初我们在云南某村就土地征用的问题进行了访谈，之所以选择土地征用作为调查对象，是因为自改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济体制从初步建立到逐步完善，城市化发展在我国已经进入高潮阶段。在城市化加速进程中一个突出的特征就是大量农村集体所有土地被征用于非农业建设。然而，土地征用过程中问题也层出不穷，征地导致被征地农民的利益被损害的情况屡屡发生，并引发了被征地农民的普遍不满，有些地方甚至出现了上访等农民的抗争事件。因而土地征用已经成为学术界和相关政府部门关注的焦点。

我们所访谈的某村民小组所在村落是位于一县城的近郊处，由于某县是一个典型的山区农业县，现有人口51.58万人，其中农业人口48万人，交通不便，县城内只有几家农产品企业运作，规模很小，没有任何乡镇企业等，因而年财政收入在3000万左右，支出却占到3亿，必须长期依靠上级拨款来维持运行，贫困面大，贫困程度也比较深，然而在西部大开发及城市化进程的冲击下，某县也开始了自己的发展之路，由于没有任何财政积累及投资资金，某县把目光放到了土地上，提出了“以地生财，以财建镇”的口号，开始对农户的土地进行征用。某村由于位于近郊，因而在城镇化建设中，被规划修建一个经济园区，某村民小组的土地征用之路也就拉开了序幕。

某村民小组在村内属第三小组，共21户农户，耕地面积大约40亩左右，由于附近的二水厂把村子里的农业灌溉水用作城市用水后，村小组的泉水全部被放干，因而连水浇地都无法满足灌溉，还经常因为水而发生打架斗殴的事件，因而村民们对土地的依赖并不强烈，对于即将开始的土地征用并不排斥，对农户而言，只要求征地补偿和安置到位，因而开始土地征用后，到访谈时90%的土地都已被征用。

被访谈的村小组组长是 2002年由村民直接选举产生的，在土地未被征用前，组长在家务农，偶尔与家人承包些建筑活做，至组长上任以来共经历了两次土地征用，围绕着这两次经历，我们试着找寻 “代理人”与“当家人”两种角色的平衡点：

第一次土地征用，国土局相关人员来找组长，希望他协助进行协商征地，每亩26000元的补偿费，土地用于修建国土局的办公楼，但农户反应是补偿太低，小组的村民长期有种植芒果和蚕桑，就是三、四分的地一年也能平均收获2500元，组长说：26000征不成，26000不要说协商征地，而是说强制征地，说你们要收回就可以了。

但国土局回答这是历年征地的基本价，此时组长向国土局反应，他在一本叫《农政闻》的杂志上看到过相关的土地征用政策，国家依法实行征用有五个补偿范围：土地补偿费，耕地占用费、附作物补偿费等，能否考虑芒果等附着物的补偿，提高补偿价？国土局考虑到附着物的补偿确定每亩征地补偿为30000元，虽然农户还是觉得补偿过低，但在组长的争取下，大多数农户同意了征地方案。

第二次土地征用，随着土地征用的进行，农用地越来越少，相应的土地补偿费也相应增加，这次政府准备扩宽过境公路，准备再次征用土地，被访谈的村民小组的农用地到此时已无多存，这时给村民的征地方案在补偿方面是每亩46000元，土地对于村民而言，是“一碗泥巴，一碗饭”的价值。当土地都被征用完了，村民以后的生活要怎么维系，显得尤为重要，第三村民小组组长在此时提出：征地补偿每亩60000元。

这一次的提议没有得到实现，政府方面开始组织被征地村民的听证大会，希望被征地农户提意见，在村民的心里没了土地以后的生活怎么继续是非常重要的，组长听取村民的意见在会上提出：过境公路十五米内征用到的是土地的村民，应该在建房证上面给以放宽，允许其就近建房，或是得到门面的方式，让他们可以有维持生计的资本；十五米内涉及房屋拆迁的，考虑就近安置在过境公路边，有多少面积就办多少面积的住房证，这几年来，好田好地都征完了，这又是最后一次征地，应该有农户一些机会。

此项提议在听证会上没有通过，政府认为如果过境公路旁两公里都安置给农户，街道建设就没法做了，后来由国土局写出申请由法院强制执行，要求在2005年某月某日前，配合土地管理所执行，不然就由法院强制执行征地，但是村小组的二十多家农户都拒绝签字，共同抵制，传票发过两次，农户也不予理睬，后来公检法把不签字的农户围了起来，对强制抵抗的部分农户拘押以示警告，但是农户还是不理睬，坚持到底，所以到了实行时间时，政府迫于压力也没有实行强制征地，结果是一两个月后，政府再次召集被征地户召开过境公路扯迁安置会议，按地段按施工难度等屋脊在过境公路边安置，村民们基本满意了这次土地征用。

两次的土地征用过程中，小组组长都是一个重要人物，上令要他下达，村民的意见和利益又要他维护，在这个案例中的组长似乎是个很成功的组长，村民对他的信任远胜过村长，村民说：村长拿人家的钱了，所以替政府来说话，组长就是替我们说话的。

说到村干部“拿钱”这点，在访谈中我们了解到，涉及土地征用的事件，政府或国土资源局对协助征地的相关村干部都会支付相应的“土地征用协助费”，第三组的组长也是有领“土地征用协助费”，如果按村民们的会错意的“拿钱”逻辑推下去，他们就应该替政府说话，那为什么组长又要替村民出头了？这是因为组长与所在组的村民联系度是远高于村长的，比如上述所列的土地征用事件，被征地的农户里，组长也是其中之一，而村长举所访谈的某村村长，他是一个建筑包工头，在缺乏监督机制的情况下，当政策具有很强的强制性时，村长很难担当起“当家人”的角色，所以与其说村小组组长是在为村民当家的话，实际他也是在为自己当家。

再有我们看土地征用的含义，《中华人民共和国土地资源法》中明确规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给以补偿”。我们可以看到土地征用政策本身是具有强制色彩的，由于土地是集体所有，因而在土地征用过程中，政府不能直接与承包户接洽，必须经由村以及村小组来实施土地征用，这就要求村小组组长必然以政策“代理人”的角色出现。

四、结论

所以村小组组长在基层的村干部中是能够真正担当起“代理人”与“当家人”角色的，由于“政府对村干部产生的影响力加大，希望村干部能更好地贯彻执行政府意志”，在土地征用这一类的事件中我们就可以看到政府需要村干部协助才能落实政策，特别到了村小组这一级，很多细微具体的工作都要组小组组长来完成，政府对其的依赖性很大，需要他们来做“代理人“，再有“村干部对代理人角色的认同度较高”虽然不能象一个国家干部那样，干得好可以晋升、调转，但是在一个村的范围内在一个组的范围内他们是名符其实的领导者，并且握有一定的权力，因而提高了对担任村干部的认同读。

“当家人”的角色，作为由村民直接选举产生的村小组组长，生活劳作都跟自己的所组村民一起，与小组内村民有着共同的利益需求，因而在“当家人”的角色担当上，村小组组长会更具主动性。

[1] 徐勇. 村干部的双重角色∶代理人与当家人[J]. 二十一世纪（香港），1997，8.

[2] 费孝通. 乡土中国 生育制度[M]. 北京大学出版社，2005.

[3] 李连根. 对新形势下村民小组长地位和作用的思考[J]. 上海党史与党建，2006，2.

Village team leader’ double role: agent and manager——Taking certain villager group’s land acquisition in Yun Nan as example

LIU Xiao

In the group of villager cadres, on the one hand, the government relies on village team leaders to carry out policies and execute slight works. So they are the best choice of agent. On the other hand, village team leaders are the elected own villagers, any interests matters will also relate to their own interest, so they can take up manager duties.

village team leaders; agent; manager; land acquisition

D422.6

A

1008-7427（2010）07-0052-02

2010-05-03