西咸一体化进程中存在的问题及化解策略

○林建中 陆 迁 吴俊成 （西北农林科技大学经济管理学院 陕西 咸阳 712100）

一、西咸一体化进程回顾

西安和咸阳同属关中城市群中的重要城市，两市相距约二十公里，隔渭河相望，在历史上都是赫赫有名的古代王都和政治、经济、文化中心，经济发展具有各自的优势，又有很强的互补性，西安和咸阳两市在历史和现实中存在着全国独一无二的唇齿相依、水乳交融的特殊关联。随着现代城市建设的迅速发展，行政割据使两个城市各自的优势特征并没有真正发挥，特殊的地域关联效应带来了一系列的经济、文化、社会问题，直接影响了西安、咸阳两个城市区域中心职能的发挥，抑制着两地的经济、社会发展。

多年来，西安和咸阳两市在经济、文化、教育、科技、人才、旅游业等方面始终进行着交流与合作，构成了方圆300平方公里的关中城镇特色格局。陕西是拉开西部大开发序幕最早的省份，而西安、咸阳两市又是中西部地区进行交流和接轨的中心地区。西咸一体化实质是形成西安、咸阳大经济圈。通过西咸经济圈，辐射宝鸡、铜川、渭南及周围县市和小城镇，带动整个关中地区经济的全面发展，从而实现西安带动咸阳、咸阳壮大西安、西咸辐射关中、关中带动全省的战略目标。然而虽然在加快实现西咸城市一体化、经济一体化、交通一体化及环保一体化的进程中取得了一些阶段性的成绩，但是成绩和实施的时间相比较起来实在是太少了。在实现一体化的过程中遇到了众多的困难。

2002年12月，西安、咸阳两市人民政府签订了《西咸经济发展一体化协议书》，由此启动了两市一体化发展战略工程。随之，两市相继联合编制了《西咸经济一体化社会发展规划》。共同实施一体化发展战略工程的一年半来，两市国内生产总值达到1074亿元，占全陕西省的52.8%。其中第一、二、三产业分别占到全省的33.7%、51.7%、61.1%。尤其是电子产业占全省的90%以上，医药、纺织工业总产值占全省的72.1%。

2004年6月，西安、咸阳两市共同制订出台了《西安、咸阳实施经济一体化战略规划纲要》，提出用13年时间，分三个阶段，全面实施西咸一体化发展战略规划的具体奋斗目标和经济指标。虽然西咸一体化产生了一些成果，比如世纪大道的修建，以及共建区的在建工程，和一些现有的计划。然而从2002年至今所取得的最大成就也就是2006年电信行业的一体化，从此西安咸阳不再是长途话费，除此之外再无其他实质性的重大突破。

二、西咸一体化进程中存在的主要问题及其成因

西咸一体化进程备受社会各界的关注，特别是陕西关中地区以及已经确定实施的关中天水经济区的建立都受其进程的直接影响，而其进程缓慢的主要原因更是社会各界讨论的热点，纵观其进程历史和现有成果，进程缓慢主要是存在以下一些方面的问题。

1、重复建设问题严重。不管从理论上还是从已有成功的一体化的先例上来看，资源禀赋的空间差异都是经济一体化的必要条件，但是西安和咸阳在资源禀赋的互补方面存在着明显的不足，而更多的是同构。就土地资源而言，西安市除了所管辖的四个县外自身还有广阔的地理发展空间。西安和咸阳在资源方面互补性的缺乏，不仅不能有效地实现两地之间的分工，以凸显各自的比较优势，而且加剧了双方的恶性竞争和重复建设。两市许多基础性产业存在雷同，使区域本来形成的产业链在相当长的时间内不能形成产业规模效应，在某种程度上制约了地区经济的发展，也可能导致产业风险爆发。

2、内部动力不足。西安市作为陕西省的省会，是陕西的政治、经济、文化中心，独具魅力，纵观近来5年，整个咸阳市的生产总值占西安市生产总值的三分之一，第一产业虽然在咸阳市生产总值中占的比重较大，但其绝对量不大，而西安市第一产业对生产总值的直接贡献虽不及咸阳，却只占生产总值的小部分。区域城市发展首先是极化阶段，然后是扩散。对于西安市和咸阳市而言，两者都处于这种极化阶段，西安和咸阳的近距离在这种情况下未必是种优势，因为西安和咸阳实力的差距，极可能形成削弱低梯度地区，增强高梯度地区的回程效应。加之在西安市和咸阳市实现各自独立的经济、财政目标的刺激下，无序的竞争，甚至恶性的抢夺在所难免，即使这种冲突有限，也极大地影响了彼此的协作和经济一体化的进程。

3、没有形成有实权的独立组织，外在推力不够。西咸一体化是在省内进行，并不符合国家鼓励跨省区打造经济开发区的方向，故西咸一体化始终未能得到国家层面认可。因此政治上没有得到国家认可，意味政策上不会得到倾斜，因此具体工作也会大打折扣。西咸之间最大的距离在于没有考虑如何为民造福祉，而是过分强调了政治意图。就现实情况看，西咸一体化的外在推力主要是陕西省政府、西安市和咸阳市政府。在陕西省政府的引导下，西安市和咸阳市做出了一系列的努力，两地政府及其职能部门签订了一揽子的协议，从发展态势看，西安市和咸阳市试图通过行政协议形成合力以推动两地经济一体化的进程，但是，协议在法律上究竟属于何种性质？协议各方承担的约定义务所引发的是法律的责任，还是道义的责任？对此，我国目前既没有相应的法律规定，也缺乏理论上的深入研究，从而令该类协议面临法律适用上的困境。这种政府间的协议在我国还没有法律基础，只是缘于现实需要的一种行为反应，因此在实施上就会面临很多的困难，往往令其效力大打折扣。

4、两市各自考虑自己利益，集体目标难以实现。首先区域各方要判断互相开放市场后，如何分配因开放带来的总体收益及补偿少数地方因开放带来的局部利益的阶段性受损，要判断从长期来看互通有无、扬长避短是否符合各自利益，即使各自认同从长远利益来看是个双赢的结果，从短期看要达到经济一体化是需要支付成本的，短期内必须放弃一些产业和利益，但是一体化带给彼此的利益都是不确定的，特别是长远利益的多少更是难以确定。西咸两市财权、政权完全独立，它们都过多考虑的是各自的利益，无力推动一体化的进程。还有我国的人事任免制度确定了政府领导人员注重短期利益，过多考虑当政时期政绩工程，忽视长远发展。

三、化解主要问题的策略

针对以上分析的一体化进程中存在的主要问题和其成因，本文提出以下解决问题的策略以供读者和政策提出者及实施者参考。

1、树立全局观念制止重复建设。从宏观的角度来说，制止不合理重复建设问题，必须通过建立行之有效的组织，摆正建设指导思想，树立全局观念，深化体制改革，理顺相关机制，加强集约经营等多方面人手，广泛动员全社会力量共同努力，采取经济的、法律的、行政的手段逐步加以解决，当然最好是能够通过市场手段，让企业参与投资和建设，政府部门的投资应集中在公益性项目，建设周期长、投资大而收益较低的基础设施和部分基础工业项目，直接增强国力的符合经济规模的支柱产业项目。当然重复建设现象单靠一个部门或某方面的力量来治理是难以奏效的，必须通过多方共同努力在共同目标的基础上通过有效地组织实施合理的宏观建议来制止。

2、发挥各自优势产业增进内部动力。西安和咸阳在地理位置上非常接近，文化上也有众多共同之处，但在产业分布上两市差异明显，西安第二和第三产业产值明显高于咸阳，而第一产业总产值低于咸阳，就业人数上西安作为陕西的省会城市绝大多数都在第二和第三产业，而咸阳却是在产值低的第一产业上。虽然两市存在有同构现象，但是在市场经济的调解下，可以利用两市的地理和文化优势发挥产业资源共享和加速劳动力流动，在一定程度上发挥规模效应的作用，也把咸阳产的农副产品运输到西安供两市共同使用减少西安农副产品由于运输带来的成本；西安的第二、三产业可以吸收咸阳剩余劳动力，在一定程度上比用外来打工者会减少住房压力和社会不安定性，同时可以辐射咸阳地区的产业发展，扩大咸阳第二、三产业的比重，增加当地收入，从而缩小其过大的差异，逐渐形成扩散的趋势，加速两市经济的合作发展。当然这在市场经济条件下可以实现，但是如果建立了有效的一体化组织，通过这个组织行使为两市共同长远目标而有利的宏观政策建议将会加速两市经济的快速发展和一体化的进程。

3、建立行之有效的一体化组织增加外部推动力。从以上两点的政策建议上我们可以看出来，建立有效地一体化组织对制止重复建设和增加内部动力都有推动作用，在增加外部推动力上则直接需要建立一体化组织。从欧盟等跨国界的区域一体化以及日本、法国等国内跨行政区界限的区域一体化发展中，无论是灵活、松散，还是正规的、程序化的，具有权威性的组织与适当的协调机制对于区域一体化的发展是十分重要的。而作为区域一体化的组织都具有以下共同特点：区域一体化组织是政府间的、官方性质的组织；区域一体化组织是有形的、契约型的组织；区域一体化组织除了在经济领域的合作外，还会在政治、外交、军事、社会、科技等方面进行政策协调与合作；区域一体化组织与全球化组织相比在规模上是有明显差别的；区域一体化组织具有一定的排他性。在中国这样一个政府主导型的发展中国家，只有通过政府进行市场化的制度创新，才能打破传统体制的制度均衡，从而推动区域经济朝一体化的方向发展。因此需要建立两城市政府的合作组织，将会对西咸一体化的进程起到至关重要的作用。这一合作机制与传统体制下的地区合作与发展不同，它必须是建立在分享共同利益的基础之上的合作行为。在市场经济深入发展和各地方政府利益独立化的制度背景之下，区域内各地方政府之间的合作行为是一种利益驱动下的战略选择，区域政府合作框架必须是基于各地的共同利益之上，并且使区域内的地方政府意识到只有选择合作策略才能增进和分享共同的利益。

4、加强区域政府合作加速集体目标的实现。改变现有的评价工作绩效只看在政期间政绩的测评办法，纳入长远期望政绩的评价指标，激励执政者为当地长远目标奋斗，真正为当地人民造福。按照已经一体化实施效果比较好的地区和国家的所具有的共性，他们都有一个共同的特点，那就是落实经济一体化的具体保障措施还应共同建立具有超国家或者地区性质的机构或组织。在中国这样一个政府主导型的发展中国家，只有通过政府进行市场化的制度创新，才能打破传统体制的制度均衡，从而推动区域经济朝一体化的方向发展。因此需要建立两城市政府的合作组织，将会对西咸一体化的进程起到至关重要的作用。区域政府合作的目的，从根本上说，就是通过行政性力量基于对市场规范的共识，扫除行政壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置，最终形成一个统一的地域经济组织，即区域经济共同体。

四、结束语

在西咸一体化进程的初期，西咸各地方成员处于一盘散沙的情况。本文分析了西咸一体化进程中存在的主要问题和成因，并且提出了解决这些主要问题相对应的策略，给政策实施者提出建议。而这些建议之中，一个以成员共同利益为目标、具有协调、约束、激励作用且具有权威性的组织就成为了西咸一体化发展的关键。作为西咸整体的利益代表，西咸一体化组织可以通过组织结构基本功能的完善，对各成员进行监督与约束，能够通过组织规则纠正或遏制成员的不利于组织目标的行为，并具有制定决策和惩罚违规的权威性。可以说，西咸一体化组织的建设与完善是实现西咸一体化最重要的条件。建立西咸一体化组织，是促进地方政府正确认识西咸内在的系统性与关联性，在转变自身角色的同时发掘西咸系统性潜在的利益的唯一途径。

[1]西安腾讯网：西咸一体化：西咸共建区控制范围已经划定[EB/OL]．http://xian.news.qq.com/a/20081118/.

[2]林木：西安咸阳实施一体化发展战略[N].中国经济时报，2004-07-12．

[3]刘兢：“西咸一体化”近日将有望破局西安咸阳将定共建区[EB/OL]．www.canews.cn，2009-04-08．

[4]陈才：区域经济地理学[M].北京科学技术出版社，2001．