浅议林业事业单位对国家专项资金的管理

○周 岚 （湖南省森林植物园 湖南 长沙 410116）

林业是国民经济的基础产业，是生态建设的主体，林业的发展对我国生态环境的改善具有重要作用。林业事业单位是肩负着生态环境建设的重大责任的社会公益事业部门，对我国林业发展具有重要作用。近年来国家为了发展林业以及随着林业六大重点工程的全面启动，国家对林业的投入大幅度增加，林业建设资金严重不足的局面得到了改善。管好、用好这些资金，使资金的效益得到充分的提高，是我国每一个林业事业单位应该认真思考的问题。林业单位资金来源主要是靠财政拨付，其中专项资金是其资金来源的主要组成部分。国家林业事业单位专项资金的合理运用将促进我国林业的快速发展。但是由于当前我国各林业事业单位在专项资金的申请、项目管理、使用、分配及财务管理等方面存在问题，需要进一步完善专项资金管理的制度。基于此，本文主要探讨林业事业单位专项资金管理存在问题及对策。

一、林业事业单位专项资金管理的概况

1、林业事业单位资金管理概况

林业事业单位分为全额、差额和自收自支事业单位三种类型。长期以来，林业事业单位的经费来源主要依靠财政投入，但随着市场经济体制的逐步确立与完善以及财政职能的改革和转变，林业事业单位深化改革、积极开拓市场，单位资金来源由原来依靠财政和林业基金转向社会的多渠道、多元化，即有由财政补助收入、上级补助收入、拨入专款、事业收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入等等。但林业事业单位的支出渠道也较复杂，既有正常的事业支出、专项经费支出，也有上缴上级支出、对附属单位的补助支出、对其他单位的投资支出、经营支出，还包括结转自筹基建支出等。林业事业单位的资金来源和支出的复杂性，决定了林业资金管理的复杂性。再加上林业事业单位工作地点地处边远山区（如保护区、检查站等），所处自然条件差，生活工作环境艰苦，信息闭塞，对资金管理就更加困难。在各项林业单位的资金来源和支出中，专项资金是其主要资金来源和支出之一。

2、林业事业单位专项资金管理概况

林业事业单位专项资金是为完成特定工作或实现某一事业发展目标而安排的具有专门用途的资金，其合理有效的使用和监督是保证资金正确运用的有效手段。从预算管理的角度来说，专项资金是国家或有关部门或上级部门下拨给行政事业单位，用于完成专项工作或工程，如天然林保护、退耕还林、重点防护林、国家级自然保护区、森林防火等，并需要单独报账结算的资金。也就是说，专项资金有三个特点：一是来源于国家财政或上级主管以及单位自筹部分；二是用于特定事项；三是需要单独核算。

专项资金大多直接来自财政拨付，体现了“集中财力办大事”的思想。专项资金涵盖了国民经济发展的各个方面，其资金规模大，使用效果影响范围广。近年来，随着政府职能转换和公共财政体系的建设，部门预算、政府采购、国库集中支付以及财政支出绩效评价等改革措施对财政资金的有效使用和全过程监督起到了积极作用。但与此同时，林业事业单位专项资金的管理模式却呈现出一些值得我们关注的新问题。

3、林业事业单位专项资金管理环节

其一，专项资金的预算环节。包括将专项资金预算纳入年度预算，获得财政拨款；对未纳入预算的突发项目通过追加申请的方式争取财政专项。其二，专项资金的使用环节。包括资金授权审批、支付方式、支付金额等。其三，专项结束后的项目决算，包括结余资金的管理，项目资金使用情况分析等。其四，资金使用效果的绩效评价。

二、林业事业单位专项资金管理存在的问题

1、专项资金财务管理意识较差，缺乏足够的重视

由于林业事业单位的专项资金来源渠道单一，管理方式、核算方法只注重会计核算等基础工作职能，即资金的收付和会计账务处理等核算功能，而在经费的预算、使用、分配以及资金的运作、经费的使用效益等方面的财务管理却得不到充分的体现，难以适应市场经济发展的需求以及专项资金使用效益的要求。

2、缺乏强有力的专项资金制度约束

目前，仍有许多林业事业单位专项资金管理部门并没有明确专项资金管理制度，即使是有了制度也落不到实处，专项资金使用不合理、超预算的支出行为经常发生，只要领导“一支笔”签了字便放行，相关办事人员监督不力，觉得出事也有领导负责。

3、专项资金预算工作不够规范、不够细化

预算工作是专项资金管理的基础工作。目前有些林业事业单位在进行专项资金预算时前期工作准备不充分，制定时不够认真，内容也不够细化。

4、专项资金监督力度不够

专项资金分配时缺乏社会监督；专项资金的使用缺乏跟踪机制；财政支出监督滞后，支出监督的方式方法落后；对责任单位和相关责任人处理缺乏应有力度，直接影响了财政监督的权威性和有效性，助长了财政支出过程中的浪费、违纪现象，使管理手段相对弱化，导致财政资金使用效益低下。

5、项目申报，实施管理不规范

项目申报无重点，不分轻重缓急，好几个项目名称或今年以这个名称申报，明年换一个名称；项目申报缺乏前瞻性，有的年初没有纳入预算，到年终由于急需再申报，导致财政预算追加项目众多；有些单位不顾实际情况，未批准时即上项目，导致财政骑上马背任马跑。有些单位资金一到手，随意应付一下，就将项目任意下马或将项目实施时间拖得很长。

三、林业事业单位专项资金管理的对策

1、提高对专项资金财务管理工作的认识

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善以及事业单位财政体制改革的进一步深入，林业事业单位的业务范围逐渐增大，专项资金财务管理工作的作用也越来越重要，充分发挥财务管理职能，正确进行项目投入产出评价，对单位的发展具有重要意义。林业事业单位可以根据财政部关于《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号），完善本部门专项资金的财务管理工作，同时要强化单位领导和会计人员的财务管理意识，逐步加强财务管理职能，把财务管理工作从单纯核算会计转变为核算与管理并重，加强预算管理，做好事前控制，把财务管理贯穿到专项资金使用的全过程。

2、建立科学完善的专项资金管理制度

认真贯彻落实《会计法》、《预算法》，充分认识到专项资金管理的科学化、规范化是提高发展能力的重要保障，确保管好、用好专项资金。专项资金管理制度的作用在于指导专项资金的使用，各资金使用单位通过建立专项资金管理制度，从资金的申请、下发、使用、报销结算的全过程进行制度规范，并完善相应的操作流程。此外针对个单位制度执行力普遍较弱的现象，各单位也可以通过建立考核和奖惩机制来鼓励大家遵照制度的要求执行。

3、细化预算，建立科学的预算编制体系

其一，应当建立预算编制制度并统一预算编制表格和编制程序。其二，细化预算，增强预算本身的透明度，就是要细化预算，使预算支出落实到每一个项目和每项支出的每一款。其三，结合单位的发展规划确定来年的工作任务和工作目标，据此编制下年度预算。将年度预算细分为月份和季度预算，以分期预算控制确保年度财务预算目标的实现，按时组织预算资金的收入，严格控制预算资金的支付，调节资金收付平衡，控制支付风险。其四，应明确专项资金申请条件，分清轻重缓急，优先考虑必须必要的项目，科学合理的在预算中列示项目。其五，要有效控制或尽量减少专项资金中人员经费的比重，使专项资金预算能够反映资金的最终用途及结构，以改变原有对专项资金预算实行“切块预算”的不良方法，提高预算编制的严肃性和权威性。对于一些必须发生的人员经费，可采取通过每年调整基本支出中人员标准来加以解决。

4、坚持专款专用原则

专款专用原则是根据专项资金的使用用途来定的，专项资金本身就是为了集中力量办大事的，讲究的是“专”。使用专项资金的林业事业单位，要对专项资金实行单独核算、专款专用，按规定应设立专户的还必须在银行开设专户；严格按规定的用途和标准使用和管理专项资金，自觉接受有关部门的监督检查；强化资金管理，建立健全内部监督制约机制，防止和杜绝专项资金使用过程中的违规现象。

5、增强财政监督的力度

其一，扩大财政资金支出的监督，管理范围应包括预算内拨款、非税收入、财政承诺担保的负债。其二，延伸监督单位的范围。不仅要包括财政拨款的行政事业单位，还应包括有专项资金的、人财物不独立的各类投资公司，技协学会、培训中心等。其三，坚持部门业务管理权、财政资金管理权，人大审批监督权三权结合，协调、试行专项资金的绩效评价，加大专项资金的审计力度，完善政府考核体制。其四，结合国库集中支付改革，实行事前、事中、事后监督，把重心转到日常监督上来，实行全方位、多层次、多环节、多形式的监督。结合专项资金的绩效评价，在财政内部建立专门监督机构的检查与资金管理部门的日常跟踪问效相结合，与预算编制部门相互协调的财政监督机制，使对专项资金的监督贯穿于财政活动的全领域全过程。

6、加强专项资金项目管理

专项资金最终的用途是项目，所以，要加强专项资金的项目管理。加强专项资金的项目管理是防止资金浪费，提高专项资金使用效益的必要前提。其一，在专项资金方面要建立项目库，强化项目申报和立项的审核工作，各级财政部门要将经过严格程序审核好的项目纳入项目库管理，做到项目基础资料真实完整，每个项目都切实可行。其二，在项目库的基础上合理确定每个单位或部门项目支出的内容和标准，编制项目支出明细表，按具体项目填列支出总额及各种资金来源，如有跨年度工程还要列示年初年末额，使专项资金的预算能够反映资金的最终用途，从而变原有的那种“切块预算”做法，增强预算的透明度。其三，实施绩效评价制度，对专项资金进行全程评价，分析研究项目进展情况，及时发现和处理工作中存在的问题，有利于科学合理编制项目预算。

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